Reglas Fiscales y el retorno de la política fiscal a Latinoamérica

Por Leonardo Rojas Rodríguez

Para el año 2020 se vaticina un escenario internacional complicado para Latinoamérica: ante una caída de la demanda mundial y el desplome de los precios de las materias primas, que fungen como principales productos de exportación de la región. Además de la incertidumbre generalizada que dirige los capitales hacia las potencias económicas y los activos de mayor solidez. En ese contexto, las reglas fiscales de balance presupuestal entran en apuros y vuelven a juego las cláusulas de escape, para retornar a una política fiscal expansiva que reactive la actividad económica.

¿Qué son y cómo funcionan las reglas fiscales?

En primer lugar, es preciso pasar por el qué son y cómo funcionan las reglas fiscales. Koppits[1] y Symansky, conceptualizan dichos instrumentos de la siguiente forma “Una Regla de Política Fiscal es definida, en un contexto macroeconómico, como una restricción permanente sobre la política fiscal, típicamente definida en términos de un indicador del comportamiento fiscal general”[i], en otras palabras, el comportamiento de la política fiscal se ciñe a determinados resultados de un indicador particular, por ejemplo, ‘El gasto público debería aumentar o reducirse en un % determinado, si el crecimiento de los dos últimos trimestres está por debajo o por encima de un nivel particular`.

Ahora bien, quiénes abogaron por la implementación de este tipo de reglas en los países en desarrollo, asociaron la necesidad de utilizar estas herramientas, como respuesta al hecho de que la persecución del objetivo de desarrollo económico, por parte de estos países fue generalmente concomitante con un crecimiento de la deuda pública, cuyos niveles en varias ocasiones se hizo insostenible. Kopits[ii] señala que al identificarse que dicho proceso se relacionaba con el endeudamiento público y con potenciales consecuencias adversas sobre la inversión privada, condujo a que los gobiernos estructuraran programas de término medio para reestablecer la estabilidad y la sostenibilidad macroeconómica, es decir, alcanzar niveles sostenibles de deuda pública y reducir la volatilidad del crecimiento económico.

De tal forma, que según los teóricos de este tipo de normativas una Regla Fiscal resulta pertinente, puesto que sujeta las expectativas de los actores económicos a un comportamiento de disciplina fiscal[2] por parte de los gobernantes, de manera tal, que se eliminan los efectos de desplazamiento de la inversión privada (crowding out) producto de acciones discrecionales con respecto al déficit público.

Bajo este paradigma es que se han estructurado la mayoría de las reglas de este tipo en el mundo, siendo concurrentes con la idea implícita de la neutralidad de la política fiscal. Es decir, los precursores de las reglas fiscales más comunes parten de la siguiente creencia: las deudas en que incurren los gobiernos para financiar su gasto, generan presiones sobre el mercado de ahorro y por ende desplazan la inversión privada, a la vez que implican aumentos futuros en las cargas tributarias, así pues, dichos efectos pueden poner en vilo la sostenibilidad de la propia deuda pública en el tiempo, lo que bajo estos supuestos genera problemas para acceder al financiamiento.

Esta idea de que el gasto público (financiado con deuda) no genera necesariamente aumentos significativos de la actividad económica, y que por el contario trae más problemas de sostenibilidad de la deuda, ha sido fuertemente críticada, entre otras cosas, porque es una hipótesis que requiere de supuestos bastante restrictivos, como por ejemplo, el pleno empleo o que las personas tienen perfecta previsión de sus ingresos futuros[iii]. No obstante, no desarrollaré esto en detalle.

Experiencia latinoamericana

Actualmente se referencian cuatro tipos de Reglas Fiscales (RF) según el objeto[iv]: 1) las que se aplican sobre el Gasto; 2) sobre los ingresos; 3) sobre el balance presupuestario; y 4) sobre el nivel de endeudamiento. La tabla 1, resume la situación en Latinoamérica, allí se puede observar como por lo menos 11 países de la región han tenido algún tipo de RF y se muestra que la mayoría de estas reglas fueron implementadas durante la primera década del presente siglo. También se puede evidenciar como la mayoría carece de una cláusula de escape definida explícitamente, es decir alguna referencia tacita sobre en cuáles momentos se puede dejar de perseguir las metas fiscales de la regla, y en qué condiciones específicas.

Tabla 1: Reglas Fiscales utilizadas en Latinoamérica

Fuente: construcción propia a partir de la información disponible del FMI.

0: no aplica.

Las reglas de Balance Presupuestarios (RFP), son las reglas más popularizadas, fungen como una de las más restrictivas y a la vez son las que tienen más potencialidad como regla de política. Respecto al Balance presupuestario se pueden plantear dos grupos según la metodología aplicada: por un lado, están los que utilizan como indicador de la regla fiscal el Balance presupuestal estructural (o ajustado cíclicamente) y por otro, las que utilizan otro tipo de indicadores de equilibrio presupuestal, que responden a condiciones idiosincráticas. De las 8 economías en las que actualmente la aplicación de esta política está vigente, se encuentra que en el primer grupo clasifican Chile, Colombia, Perú[3]; mientras que en el segundo se encuentran Costa Rica, México, Panamá, Paraguay y Uruguay.

En el primer grupo las metas y el cumplimiento de estas se ciñe al comportamiento del Balance Estructural del Gobierno[4], que es estimado eliminando el componente cíclico del dicho balance, es decir, eliminando la variación temporal de los precios o de fenómenos económicos temporales sobre el ingreso y los gastos. De estos tres países el único que no tiene una cláusula de escape explicita es Chile.

En el segundo grupo cada economía define sus metas y el cumplimiento respecto a una definición propia: en Costa Rica el endeudamiento (balance presupuestal deficitario) solo es permitido para financiar gasto de inversión[5]; México aplica una regla, que acepta un resultado deficitario cuando el crecimiento de la economía está por debajo del tendencial, y un techo para el gasto público cuando el crecimiento corriente sea mayor al de tendencia[6]. Panamá aplica una regla de techo para el déficit presupuestario y tiene una cláusula de escape. Paraguay mantiene un techo y tiene permitido un aumento del déficit hasta el 3% del PIB, cuando el Congreso lo apruebe como consecuencia de una recesión o un desastre nacional. Y Uruguay, quién mantiene un límite nominal de déficit anual para el gobierno, establece dos cláusulas de escape ancladas a la ocurrencia de fenómenos imprevistos y a condiciones que afecten la producción del sector energético.

En ambos grupos las reglas establecidas pretenden generalmente dos objetivos, de manera explícita o implícita: de un lado, garantizar la sostenibilidad fiscal, o de manera clara la sostenibilidad de la deuda pública; y, por otro lado, mantener una política fiscal de estabilización económica, o suavización del ciclo. Sin embargo, dado el desenvolvimiento de las economías, parece que se ha enfatizado más en el primer objetivo dejando de lado o incluso sacrificando el segundo, en gran medida porque el diseño de las reglas en Latinoamérica usualmente no incluye herramientas contra-cíclicas[7] o estabilizadores automáticos, salvo las cláusulas de escape.

Efectos sobre la variación de la deuda como porcentaje del PIB

En el Gráfico 1 se muestra la variación de la deuda del Gobierno Nacional Central (GNC)[8] como porcentaje del PIB para cada uno de los países que actualmente mantienen una RFP. Lo que se puede observar en términos generales es una reducción significativa de las tasas de crecimiento de la deuda del GNC como % del PIB. Es decir, si bien la deuda pública ha venido aumentando su participación en el PIB, dicho crecimiento se ha mantenido en niveles bajos, de tal forma que en promedio después de la implementación de estas reglas en las ocho economías analizadas, la participación de la deuda pública del GNC como % del PIB ha crecido en promedio anual en un 3%, obteniéndose los mejores resultados en Perú, Uruguay y Panamá.

No obstante, también puede observarse que los períodos en los que más se han acelerado las tasas de variación representadas en el Gráfico 1 están asociadas a los principales choques internacionales: por un lado, la crisis financiera de 2008 y por el otro el choque de los precios de las materias primas en 2014, en especial del petróleo y el cobre.

Dichas aceleraciones de la deuda del GNC, también están relacionadas con la utilización de las cláusulas de escape, o la suspensión de las RF para llevar a cabo políticas de reactivación económica, como sucedió en Perú que suspendió la aplicación de la regla en 2009 y 2010. El caso chileno, cuyo gobierno aplicó una cláusula de facto en 2009 para implementar una política contra-cíclica empleando un paquete de estímulos fiscales que alcanzó el 2% del PIB[v]. Costa Rica tuvo que realizar un acuerdo Stand By de carácter precautorio con el FMI para implementar una política de estímulo fiscal en 2009. México por su parte empleo la cláusula de escape en 2010, 2011 y 2012, para enfrentar los efectos de la crisis financiera. Finalmente, Uruguay que empleo la cláusula en 2008, y tuvo que modificarla en 2009, ya que, lo dispuesto en su regla fue superado por las consecuencias sobre la generación de energía, producto de la sequía experimentada en 2008 y sumada a los efectos de la crisis internacional.

Gráfica 1: Variación de la deuda de Gobierno Nacional Central como % del PIB

Fuente: Construcción propia. Datos: CEPAL

La línea roja representa el año en el que se aprobó o implementó la Regla Fiscal

Efectos sobre la estabilización del ciclo económico

Cómo se puede observar en las dos partes del Gráfico 2 es evidente que el principal choque al que se han enfrentado las economías latinoamericanas ha sido la crisis financiera de 2008, y en menor medida la caída del precio de las materias primas en 2014. En general la mayoría de las 8 economías se recuperaron rápidamente de la crisis internacional, no obstante, todas registran una tendencia de desaceleración del crecimiento a partir de 2011.

Gráfica 2: Variación porcentual del PIB (Precios constante)

Fuente: Construcción propia. Datos: Banco Mundial.

CHL: Chile; COL: Colombia; CRI: Costa Rica; MEX: México; PAN: Panamá; PRY: Paraguay; PER: Perú; URY: Uruguay.

Durante la crisis del 2008 solo 5 de las 8 economías analizadas contaban con un RFP, independientemente de su nivel de detalle o desarrollo técnico. Como se mencionó anteriormente, de estas 5 economías todas emplearon sus cláusulas de escape, tanto con las que contaban, como por medio de medidas de hecho. De lo que podría inferirse que las RFP tal y como se han venido implementando solo han funcionado en períodos de estabilidad económica. O en otras palabras su papel no ha sido relevante para estabilizar la economía, y contrario a ello se han tenido que abandonar en períodos de crisis para no incurrir en políticas pro-cíclicas[9] que agudicen la parte decreciente del ciclo.

Posterior a la crisis del 2008 algunas autoridades nacionales han tenido que recurrir a las cláusulas de escape: en primer lugar, Perú que modificó RFP que mantenía desde comienzos del siglo por una ajustada cíclicamente a partir de 2015, tuvo que utilizar sus cláusulas para modificar sus metas estructurales en 2016, 2017 y 2018[vi]. Chile tuvo que modificar su senda de convergencia en 2015. Y Colombia de manera similar modificó su senda el presente año. No obstante, ninguna economía empleó las cláusulas de escape para enfrentar los efectos de la caída de los precios de las materias primas en 2014, asumiendo los efectos sobre la actividad económica y balance externo sin ninguna política que los combatiera.

¿Hacia dónde ir?

El empleo recurrente de estas cláusulas frente a los escenarios de crisis plantea una inquietud sobre la necesidad de la reformulación teórica y técnica de dichas herramientas. Puesto que se puede prever que el 2020 puede significar un escenario totalmente nuevo para las RFP que hasta el momento se han aplicado: caída de los precios de las materias primas y reducción de la liquidez mundial, situación que implicaría un choque combinado para la actividad económica de la región.

Mientras que las RFP ajustadas cíclicamente se fundamentan en el seguimiento de la actividad con respecto al PIB potencial, y por ende a los ingresos y gastos estructurales, así como a los precios de las principales materias de exportación; es preciso mencionar que una RFP que sea contra-cíclica debería emplear como indicadores del comportamiento del ciclo: el comportamiento de la demanda mundial, y los flujos netos de capital. Pero además plantear mecanismos de estabilización de precios de las principales materias primas de exportación, para garantizar estabilización en los ingresos corrientes.

En el caso de los otros tipos de RFP que tienen como indicador un techo de déficit fiscal, ocurre que, si bien una determinada meta de déficit puede servir como ancla para un buen comportamiento en períodos de estabilidad económica, puede ser una política totalmente pro-cíclica en un escenario de crisis, así pues, deberían acompañarse en general de indicadores de seguimiento del ciclo, similares a los planteados en el párrafo anterior.

Por ahora, las RFP en Latinoamérica han contribuido a mejorar la transparencia de la planificación de los ingresos y gastos fiscales, durante los períodos de estabilidad económica; no obstante, falta mucho que tejer respecto al papel de la política fiscal con relación a la estabilización del resultado externo de las economías, el desarrollo productivo de las mismas, los niveles de empleo y por su puesto las herramientas contra-cíclicas (los denominados estabilizadores automáticos)[10].

Mientras tanto, en los escenarios de crisis económica la política fiscal retorna como una herramienta fundamental, que en ningún sentido es neutral. Un paso fundamental hacia un mejoramiento de las RFP consistiría en comprender que dicho rol no solo es relevante en situaciones críticas y por ende la necesidad de incluir esta perspectiva tanto en los elementos teóricos como técnicos de las RFP.

Notas

[1] Es el abanderado mundial de las recomendaciones de implementación y formulación de reglas fiscales.

[2] Actuar siempre, conforme a lo que dictamina la regla.

[3] Es importante señalar que, si bien Perú contaba con una RF desde finales de la década de los 90s, es a partir de una reforma legislativa en 2015 que se implementa el enfoque de Balance Presupuestario Estructural.

[4] Algunos utilizan como objeto el Balance de Sector Público no Financiero, y en otros casos del Gobierno Nacional Central

[5] Esto es una especie de Regla de Oro modificada, es decir los gastos deben ser iguales a los ingresos, exceptuando los gastos de inversión.

[6] Podrían encontrarse varios puntos de convergencia entre este enfoque y el del Balance Estructural, sin embargo, el gasto y el resultado del balance, en el caso mexicano no están cíclicamente ajustados, además de que no se cumplen con otras características institucionales propias de las Reglas basadas en el Balance Presupuestal Estructural.

[7] Se entiende como políticas contra-cíclica a aquellas que intentan suavizar el ciclo económico, es decir, cuando la economía se encuentra en un período de crecimiento, se racionaliza el gasto público y se hace énfasis en el recaudo; a diferencia de cuando la economía se encuentra en un mal momento y se emplean aumentos del gasto para dinamizar la actividad. Por su puesto esto en el corto plazo, lo que no se contrapone con políticas enfocadas a modificar las vulnerabilidades estructurales.

[8] Se utiliza la deuda pública del GNC como un indicador de resultados del primer objetivo, sin embargo, cabe aclara que no todas las reglas emplean como indicador este nivel de deuda, como lo son, por Ejemplo: Perú que emplea como indicador el déficit del Sector Público no Financiero, de manera similar México, entre otros.

[9] Es decir, políticas que agudizan el ciclo económico se gasta mucho cuando la economía esta creciendo, y se reducen los gastos cuando la economía está desacelerada.

[10] Ver recomendaciones de Ffrench-DavisFfrench-Davis, «The Chilean experience with the structural fiscal balance».

Referencias

[i] George Kopits y Steven A. Symansky, Fiscal policy rules, Occasional paper / International Monetary Fund 162 (Washington, DC: International Monetary Fund, 1998), 2.

[ii] George Kopits, «Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?:: SSRN», IMF Working Paper, No. 01/145 (2001), https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=879947.

[iii] Philip Arestis y Malcolm Sawyer, «Reinventing Fiscal Policy», General Economics and Teaching (University Library of Munich, Germany, 5 de junio de 2003), https://econpapers.repec.org/paper/wpawuwpgt/0306004.htm.

[iv] Kopits y Symansky, Fiscal policy rules.

[v] Ricardo Ffrench-Davis, «The Chilean experience with the structural fiscal balance», Cuadernos de Economía 35, n.o SPE67 (enero de 2016): 149-71, https://doi.org/10.15446/cuad.econ.v35n67.52713.

[vi] «Nota de Discusión N° 002-2016 – Reglas fiscales en el Perú | Consejo Fiscal del Perú», accedido 20 de agosto de 2019, https://cf.gob.pe/documentos/notas-discusion/nota-de-discusion-n-002-2016-reglas-fiscales-en-el-peru/.

Bioeconomía, debate actual y retos futuros

Por Carolina da Silveira Bueno

¿Qué es la bioeconomía?

Origen

Fue en la década de 1990 que la Comisión Europea lanzó su Libro Blanco (H)[1] con el siguiente título: "Crecimiento, competitividad, empleo: desafíos y claves para ingresar al siglo XXI". El libro presentó el desarrollo económico y la competitividad de las economías a largo plazo y lanzó las primeras visiones de la transición a la bioeconomía: estamos experimentando una nueva revolución industrial, responsable de una mutación muy rápida de las técnicas, trabajos y habilidades[2].

El libro blanco no utilizó el término bioeconomía, la terminología aparece en la literatura a principios de la década de 2000 y fue a mediados de esa década que la bioeconomía entró en discusiones políticas a nivel europeo (A)[3]. Sin embargo, el Libro Blanco señaló que la competitividad de Europa provendría de la necesidad de una inversión basada en el conocimiento y el papel de la biotecnología en el crecimiento económico. El libro abrió los supuestos para el cambio global de una economía con base biológica: este movimiento apoyado por estas nuevas tecnologías nos lleva a una verdadera sociedad de la información y el conocimiento[4]. Desde entonces, se han lanzado vías para ingresar al siglo XXI, y un movimiento grande y creciente, basado en el desarrollo de la bioeconomía ha comenzado a formar parte de la gestión estratégica de la agenda de los países de todo el mundo[5].

Como es un área aún en desarrollo, y la transición a la bioeconomía implica la transformación de la industria y los sectores de varias cadenas de producción, la literatura internacional presenta una serie de definiciones y conceptos que involucran una variedad de debates. Sin embargo, en estas ideas, se observa un consenso general que caracteriza a la bioeconomía en su punto primordial: una economía de base biológica (A).

En general, estas definiciones y conceptos están más presentes en tres puntos de vista: biotecnología, bioecología y recursos biológicos. La visión de la biotecnología enfatiza la investigación y la aplicación de la biotecnología, mientras que la de los recursos biológicos enfatiza el procesamiento y el establecimiento de cadenas de valor para una variedad de productos de biorrefinerías. La visión de la bioecología se centra en la sostenibilidad y en los procesos que optimizan el uso de la energía y promueven la biodiversidad, evitando la degradación de la cultura y del suelo.

Pero el crecimiento de la investigación sobre el tema revela una bioeconomía multifacética, que involucra una amplia variedad de áreas de conocimiento [E]. Si consideramos que la variedad de conceptos puede contribuir a una mejor comprensión de la bioeconomía, entonces estas opiniones representan parte de la comprensión del sistema de bioeconomía. Esto revela que la bioeconomía y su acción sobre los ecosistemas en los que vivimos, así como las posibilidades futuras en términos de nuevas soluciones subyacentes a este modelo.

Futuro

Un ejemplo es la bioenergía. Un sector importante para la mitigación de los gases de efecto invernadero[6] y para alcanzar el objetivo de niveles seguros de cambio climático[7], limitando el aumento de hasta 1,5 grados en la temperatura de la Tierra (I)(M)[8]. Como la bioeconomía es más que biocombustibles basados ​​en biomasa, que incluye una contraparte de todo lo que se basa en petróleo, la plataforma de bioenergía también puede producir otros bioproductos, por ejemplo, plástico (F). La bioeconomía también proporciona la integración de plataformas de tecnología de bioenergía con generación de residuos anthropogenic waste generation (C)[9]. Esto revela el carácter multifacético que representa la bioeconomía, que integra los sistemas de producción y el ecosistema en el que vivimos. De esta manera, la bioeconomía se entiende como una economía del futuro, donde los componentes básicos para materiales, productos, productos químicos y energía se derivan de recursos biológicos renovables y la explotación industrial para una amplia variedad de productos. En esta economía, utilizamos el conocimiento para cumplir con los requisitos de sostenibilidad ambiental, social y económica (A) (G).

El progreso de la bioeconomía fue posible, principalmente, por un aumento del conocimiento y el saber técnico para aplicaciones prácticas de la biomasa. Los principales retos tecnológicos están siendo superados. La conversión enzimática eficiente de los polisacáridos cristalinos es crucial para una bioeconomía sostenible, y la existencia de enzimas que trabajan en la pulpa y los nuevos descubrimientos demuestran técnicas eficientes, abriendo nuevos caminos para la viabilidad sostenible y rentable de la utilización de la biomasa, hasta ahora un gran desafío de la bioeconomía (B)[10].

Desafíos

Sin embargo, existen riesgos asociados con la bioeconomía, por ejemplo, la explotación potencial de los recursos naturales, los impactos en la seguridad alimentaria, la devastación de la biodiversidad y el empobrecimiento de las comunidades locales y rurales (J)[11]. Esto se debe a que, si esta riqueza no se reinvierte localmente, tanto el lugar como las comunidades se empobrecen. Por ejemplo, la minería ha generado degradación ambiental y pobreza en las comunidades locales. En la bioeconomía, se producirá un empobrecimiento similar si la base de recursos renovables no está protegida y los retornos no se reinvierten en personas y lugares (D)[12].

Ante esta preocupación, se han delineado cinco principios para coordinar la transición de las industrias de base biológica para alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible (OSD)[13] de las Naciones Unidas (ONU)[14]. El primer principio es la formación de redes internacionales de colaboración para el desarrollo del conocimiento que es necesaria para la transmisión del conocimiento a través de las fronteras, ya que la infraestructura de biotecnología es sólida en los países de altos ingresos, mientras que el know-how biológico local es fuerte en los países en desarrollo. Además, las redes permiten un mapeo global de la información para conformar un acuerdo sobre protocolos comunes, y así cumplir con el segundo principio, para encontrar formas de medir el desarrollo de la bioeconomía como una forma de monitorear el desarrollo sostenible de la biomasa.

Sin embargo, para lograr estos dos principios, es necesario el tercer principio, la coordinación internacional, para superar el problema de las prioridades nacionales en conflicto. En este punto, el precio del carbono y la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles se encuentran entre los ODS y deben coordinarse con los intereses de los países. En el campo social, el cuarto principio se refiere a la educación, estos deben actuar para la conciencia de la sociedad.

Por ejemplo, sobre el cambio climático y la protección de la biodiversidad, se debería colaborar internacionalmente para definir las habilidades necesarias para desarrollar una bioeconomía que mejore el uso sostenible del consumo. Esto requerirá un enfoque interdisciplinario que enfatice el pensamiento sistémico, la planificación estratégica y la evaluación del desempeño ambiental, social y económico, así como una comprensión de las tecnologías y especificidades locales. Finalmente, el quinto principio dice acerca de la continuidad de los programas de apoyo a la investigación y el desarrollo y las colaboraciones globales en proyectos innovadores (G).

Los cinco principios descritos anteriormente para lograr una transición desde el uso rentable y sostenible de la biomasa representan cambios profundos en los sistemas organizativos de los países. Sin embargo, el problema que identifican los expertos corresponde a que las prioridades nacionales en conflicto dificultan la alineación de las políticas bioeconómicas para cumplir con los ODS, ya que los países desarrollados ven la expansión de la bioeconomía como un medio para crear riqueza y seguir siendo competitivos.

Las economías industriales emergentes como China, ven la biotecnología como un campo naciente de innovación en el que pueden competir. Brasil y Sudáfrica, por ejemplo, están invirtiendo para insertarse en las cadenas de valor y agregar valor a sus recursos biológicos. En el caso de los países en desarrollo, la preocupación es el desarrollo rural inclusivo y la distribución equitativa de los recursos. Por otro lado, otros puntos de vista señalan que la bioeconomía transformará la economía de las áreas rurales (D)[15].

Bioeconomía y desarrollo rural

El argumento principal es que la amplia gama de bienes y servicios, desde el material vegetal, animal y forestal, la mayor parte de la producción, el procesamiento y el transporte de la bioeconomía, surgirán de las áreas rurales. Variable significativa para los países en desarrollo que tienen gran parte de sus economías basadas en la producción agrícola. En el caso de la bioenergía, el impacto económico inmediato ha sido el aumento de los precios mundiales de los productos básicos y el consiguiente aumento del flujo de dinero hacia los países en desarrollo. En el caso de Brasil, los agricultores reaccionaron al aumentar los precios de las tierras agrícolas (alquiler y compra de tierras), y los propietarios de las tierras agrícolas, ya sea que las cultivaran o no, disfrutaron de un importante efecto de riqueza de la nueva demanda de granos, especialmente soja, que es ampliamente utilizado para la producción de biodiesel.

Sin embargo, dado que los agricultores tienden a producir sobre la base de ganancias netas, la creciente demanda de biomasa y energía renovable se compensará con la expansión de la producción, manteniendo bajos los precios de los productos básicos, y dado que los agricultores tienden a capitalizar beneficios medios netos a largo plazo (D)[16].

En cambio, los datos de la OCDE sobre la protección del productor, definidos como la relación del precio promedio recibido por los productores, incluidos los pagos netos por unidad de producción actual (ambos medidos en la puerta de las fincas), sugiere que los agricultores generalmente vendieron a precios 10% por encima de los niveles del mercado internacional, incluidos Brasil y China, con la excepción de algunos países, como Japón y Corea, donde los valores, durante algunos años, han superado el 20%. Este indicador refleja el nivel de distorsiones de precios, algo que se puede corregir a través de políticas públicas de apoyo al productor.

El apoyo a la agricultura se define como el valor monetario anual de las transferencias brutas a la agricultura de los consumidores y los contribuyentes como resultado de las políticas gubernamentales que apoyan la agricultura[17]. El problema es que la estimación de apoyo al productor (PSE), medida como un porcentaje de los ingresos brutos de la finca, disminuyó recientemente e incluye el soporte de precios de mercado, los pagos presupuestarios y el costo de la pérdida de ingresos. En el caso de Brasil, en 2009, 2010 y 2011, los valores fueron entre 10 y 11 millones de dólares por año. En el período reciente, los valores presentaron un promedio de 6 y 7 millones de dólares. La disminución en el financiamiento también se produjo en Chile, Colombia y México. En China, la cifra de US$ 56,630 millones en 2007 aumentó a 212,182 millones de dólares en 2016[18].

Las oportunidades

Por otro lado, a diferencia de la industria petroquímica centralizada, la bioeconomía está descentralizada. Esto permite grandes ventajas para el desarrollo rural local. Existe una amplia variedad de materiales para la producción de bioenergía, incluidos los desechos agrícolas, que pueden provenir de diferentes fuentes de materias primas. Esto no es una garantía, sino que significa que la centralidad puede eliminarse parcialmente. Así, la bioeconomía es cualitativamente diferente de la petroquímica, debido a su naturaleza distributiva. Aunque la naturaleza descentralizada puede traer beneficios a las comunidades rurales locales, sin políticas articuladas con objetivos de desarrollo sostenible, el uso eficiente y mecanismos que aseguren una distribución equitativa de las recompensas a la inversión, existe un alto riesgo de que la bioeconomía no se desarrolle de manera sostenible y distributiva (D).

Parte del debate sobre el desarrollo rural y la bioeconomía se centra en dos puntos principales para los países en desarrollo. En primer lugar, en el mercado de la formación de productos agrícolas. Por ejemplo, uno de los desafíos del desarrollo rural brasileño comienza con la creación de infraestructura de prueba para sus productos de base biológica para cumplir con el plan de certificación verde de la UE (G). Sin embargo, esta estructura también debe ser accesible para los agricultores locales (que también fomentan el mercado local) con poco o ningún recurso.

En segundo lugar, se necesitan nuevas regulaciones que evalúen la biodiversidad y el conocimiento tradicional local. En Brasil, las regulaciones actuales están desacelerando el desarrollo y la investigación sobre variedades de plantas (L) y destruyendo la biodiversidad a través de la deforestación (G). Países como Brasil, Colombia y Perú son ricos en biodiversidad. Se estima que Brasil contiene más biodiversidad que cualquier otro país en los continentes (K)[19], con alrededor de 1.8 millones de especies[20]. En Brasil, la deforestación (Cambio en el uso de la tierra y los bosques), según los datos del Sistema de Estudios de Efecto de Emisiones Estimadas (SEEG), es el sector que más contribuye al aumento de las emisiones de dióxido de carbono (CO2), seguido por los sectores agropecuario y energético.

Tabla 1. Emisiones totales en Brasil por sector. CO2 y (t) GWP-AR5[21]

Fuente: SEEG, 2019.

Nota: Los datos estándar de SEEG utilizan el Segundo Informe de Evaluación (SAR) del IPCC (GWP) y la compensación de carbono GTP. También se presentan datos de los factores de equivalencia contenidos en el cuarto informe del IPCC (AR4) utilizado, por ejemplo, en los inventarios más recientes de los países desarrollados y el quinto informe del IPCC (AR5) utilizado, por ejemplo, como referencia para los países en desarrollo y objetivo de reducción de emisiones en el acuerdo de París.

Brasil tiene sus emisiones a un nivel de 2 gigatones de CO2 por año en la última década. El acuerdo de París, establecido por el AR5, ha establecido que los países en desarrollo, incluido Brasil, deben reducir sus emisiones a 1 gigatoneladas de emisiones de CO2 por año. Por otro lado, Brasil tiene 196 millones de hectáreas de tierra cultivable[22], ocupando el cuarto país en la disponibilidad de tierra para la agricultura. Argentina ocupa el sexto lugar en el ranking de tierras, con 108.500 millones de hectáreas.

Colombia, por ejemplo, tuvo tasas de deforestación en la cuenca amazónica colombiana de aproximadamente 76,721 hectáreas/año entre 2000 y 2012, lo que corresponde a aproximadamente 40 millones de toneladas de emisiones de CO2 por año y pérdida de biodiversidad. Sin embargo, estableció un proyecto, en 2015, en cooperación internacional con el Global Green Growth Institute (GGGI)[23] para valorar la biodiversidad a partir del estudio de variedades locales de plantas y reducir la deforestación en sus áreas forestales.

Finalmente debe anotarse que la propiedad intelectual, el acceso y el uso de los recursos genéticos, la bioseguridad y la bioética deben revisarse (G)(D). Esto debería articularse con la orientación estratégica de la política de desarrollo rural sostenible y requerir cambios institucionales profundos (G), para que los países como los latinoamericanos con altos niveles de biodiversidad tengan la capacidad de beneficiarse de la bioeconomía.

Este artículo ha sido realizado dentro del Proyecto Fapesp 2016/13820-4 y Proyecto European Union Horizon 2020 research and innovation programme under the Marie Sklodowska-Curie (grant agreement No. 778398)

Notas

[1] El Libro Blanco es un documento oficial emitido por un gobierno que tiene como objetivo informar sobre un problema y cómo resolverlo. Se utilizan en la toma de decisiones de políticas y negocios, a menudo a largo plazo. Se puede acceder al documento en el siguiente enlace: https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/0d563bc1-f17e-48ab-bb2a-9dd9a31d5004.

[2] White Paper, 1993 p. 10.

[3] En 2007, el término bioeconomía era todavía relativamente nuevo. Para obtener detalles sobre el origen y la evolución del concepto, consulte McCormick y Kautto 2013, pág. 2593.

[4] Libro Blanco, 1993 p. 14.

[5] Vale la pena mencionar la capacitación de KBBE (Bio-Economía Basada en el Conocimiento), basada en dos conferencias celebradas en 2005 y 2007, que contribuyeron efectivamente a la concepción de los conceptos básicos de la bioeconomía (McCormick y Kautto 2013, p.2590).

[6] La mitigación se refiere a los esfuerzos para reducir / evitar la emisión de gases de efecto invernadero o para fortalecer su eliminación de la atmósfera a través de los sumideros mediante la captura de carbono (CMNUCC, 2009).

[7] El cambio climático se refiere a los cambios en el clima, incluido el clima, la precipitación, el viento y los fenómenos meteorológicos extremos durante largos períodos de tiempo (IPCC, 2013. 4) (Cambio climático y OMM, 2019) El cambio climático tiene un impacto en los ecosistemas y sistemas humanos, por nombrar algunos, agricultura y agua La seguridad alimentaria es una de las prioridades de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (GOALS, UN), consulte: https://sustainabledevelopment.un.org/?menu=1300 y la Agenda para 2030 https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld

[8] Organización Meteorológica Mundial (OMM), 2019. Disponible en: https://library.wmo.int/doc_num.php?explnum_id=5789 9

[9] Mohan et al. 2016, p. 9-12.

[10] Utilizando las palabras clave "bioenergía y biomasa" en la base de datos de ISI Web of Science (WoS), este es el artículo más citado. Hay 466 citas en WoS y 663 citas en Google Academic. La fecha de recopilación fue el 23 de mayo de 2019.

[11] PNUMA, 2011. Hacia una economía verde: Caminos hacia el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza - La síntesis para los encargados de formular políticas, www.unep.org/greeneconomy. Obtenido de https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/126GER_synthesis_en.pdf

[12] Johnson and Altman. 2014, pág. 343.

[13] Los objetivos de desarrollo sostenible de la ONU van desde la seguridad alimentaria hasta garantizar el acceso a la energía y la salud. Los objetivos son acabar con la pobreza y promover el desarrollo económico y humano mientras se lucha contra el cambio climático y se trabaja para preservar nuestros océanos y bosques. Consulte los objetivos de desarrollo sostenible de la ONU en https://sustainabledevelopment.un.org/?menu=1300

[14] Este artículo fue publicado por la revista Nature en 2016, después de la reunión que reunió a más de 40 líderes de naciones que querían aumentar sus bioeconomías, que en 2014 manejaron alrededor de dos billones de dólares en productos [7].

[15] EL-Chichakli et al. 2016, p. 342.

[16] 16 EL-Chichakli et al. 2016, p. 343.

[17] Los datos se pueden encontrar en el sitio web de datos de la OCDE. Disponible en OCDE (2019), Apoyo agrícola (indicador). Doi: 10.1787 / 6ea85c58-en (Consultado el 17 de junio de 2019).

[18] Los datos se pueden encontrar en el sitio web de datos de la OCDE. Disponible en OCDE (2019), Apoyo agrícola (indicador). Doi: 10.1787 / 6ea85c58-en (Consultado el 17 de junio de 2019).

[19] 19 Barthlott et al. 1999, p. 103-110.

[20] Para obtener más detalles, consulte el sitio web http://www.sibbr.gov.br/areas/?area=biodiversidade

[21] Para obtener detalles sobre la metodología y la recopilación de datos, consulte http://seeg.eco.br/notas-metodologicas/

[22] Sobre terra agrícola, consultar: OECD (2019), Agricultural land (indicator). Doi: 10.1787/9d1ffd68-en (Accessed on 17 June 2019).

[23] As florestas cobrem metade do território da Colômbia e são essenciais para a subsistência de muitos colombianos e para a sustentabilidade do país em geral. Para informações detalhadas sobre o projeto, consultar: https://gggi.org/project/redd-financial-mechanism-colombia/

Bibliografía

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La estructura productiva brasileña frente a la transformación digital de las economías

Por Ivette Luna

Recientemente, el ex-presidente norteamericano Barack Obama en un evento sobre tecnología en São Paulo, Brasil, declaró que “La educación no es caridad, no es un favor a los pobres. Si inviertes en educación, estás dando oportunidades y haciendo tu mercado más rico y tus empresas se vuelven exitosas (…). Las máquinas harán los trabajos repetitivos, pero solo las personas pueden pensar e inspirar. Por eso tenemos que motivar a los jóvenes a que sean creativos …”[1].

En efecto, estudios recientes muestran que las transformaciones productivas resultantes de la digitalización de las economías y la cuarta revolución industrial demandarán con mayor intensidad ocupaciones basadas menos en habilidades manuales y más en capacidades formales/cognitivas (Autor, 2014), habilidades blandas (Deming, 2015) y digitales (Gierten and Spiezia, 2016).

Este artículo presenta un escenario que analiza los impactos potenciales en la estructura ocupacional brasileña, en las capacidades y consecuentemente en la estructura productiva resultante de la digitalización y automatización de las economías. El escenario es construido a partir de la extrapolación de las probabilidades de substitución por ocupaciones, estimadas para el caso norteamericano por Frey & Osborne (2013)[2], para la estructura productiva brasileña utilizando los datos públicos de la Relación Anual de Informaciones Sociales (RAIS) para el año de 2017.

La estructura productiva brasileña

América Latina se caracteriza por tener una marcada heterogeneidad y una parte significativa de la fuerza de trabajo en condiciones de informalidad o en actividades de subsistencia y productividad muy baja, lo que afecta negativamente la distribución del ingreso y el ingreso medio de la economía (CEPAL, 2014). El Brasil no es diferente.

La gráfica siguiente ilustra la estructura productiva brasileña en 2017[3]. El tamaño de cada cuadrado es proporcional al total de empleos formales generados por sector. Poco más del 14% y 18% del total de personas ocupadas (PO) se encuentran en el sector de ventas al por menor (Varejo en portugués) y en la administración pública. Por otro lado, los sectores de Petróleo y Gas (rojo), Tecnologías de la Información (TI), Finanzas, Investigación y desarrollo (P&D o Pesquisa e Desenvolvimento en portugués, representado por el cuadrado más amarillo en el canto superior derecho de la gráfica) y educación se destacan por tener los mayores sueldos medios por hora de trabajo, como se expresa en la misma gráfica según el color usado, aumentando a medida que se transita del azul al amarillo y finalmente el rojo.

Gráfica 1: estructura productiva brasileña en 2017

Fuente: elaboración propia a partir de la data de la Relación Anual de Informaciones Sociales (RAIS).

Es evidente la alta heterogeneidad y desigualdad de su estructura productiva: pocos ganando mucho y muchos ganando poco. Y más, pocos empleos son generados en sectores con mejores remuneraciones y de mayor intensidad tecnológica, que demandarían mejores puestos de trabajo y competencias/habilidades que serán valorizadas en ese nuevo contexto de las economías digitales y de la Industria 4.0. Es el caso del sector de Petroleo y Gas y del sector de I&D, responsables por 0,05% y 0,09% del total de empleos formales en 2017.

Por otro lado, el déficit en los niveles de escolaridad de los trabajadores en el mercado formal se presenta como una barrera para su propio desarrollo. En 2003, apenas 30% de personas ocupadas culminaron sus estudios secundarios. En 2017 cerca del 70% alcanzaron como máximo el nivel medio completo, con poco menos del 50% con secundaria completa (como se puede observar en la Gráfica 2), un avance al final de cuentas.

Gráfica 2: distribución de los trabajadores por escolaridad

Fuente: Elaboración propia a partir de la RAIS (2017).

Recientemente, en un reportaje de la revista Exame[4] se indica el déficit de trabajadores con un mínimo de formación y una cantidad excesiva de puestos de trabajo desiertos por no contar con el nivel de formación requerido. Esta incompatibilidad en el escenario de la nueva revolución industrial ciertamente no contribuirá con una transición justa para este sector ya fragilizado de la población; mucho menos permitirá su inserción en ocupaciones menos vulnerables en el corto plazo.

Si aplicamos las probabilidades estimadas por Frey y Osborne (2013) sobre la estructura brasileña, observamos que los sectores de TI, Educación, Salud, asistencia social e I&D son los que tienen a buena parte de sus ocupaciones (de por lo menos 40% del total de PO) en el grupo de bajo riesgo (probabilidad de substitución menor que 30%). Por otro lado, los sectores de agricultura y alimentos son los que poseen la mayor parte de sus ocupaciones en el grupo de alto riesgo (probabilidad superior a 70%).

Estos resultados nos llevan a pensar que hay una relación entre el nivel de calificación formal de los profesionales y de adquisición de capacidades menos rutinarias y manuales, con el riesgo de substitución de ocupaciones, y que este riesgo es mayor en el caso de sectores caracterizados por actividades que demandan en menor grado habilidades de fondo cognitivo, digital o de interacción social.

Entonces, ¿qué hacemos?

Los desafíos son diversos, pero lo que se destaca es la necesidad vigorosa por la recapacitación de los trabajadores más vulnerables a esa nueva realidad, para garantizar la permanencia de ese segmento de la población en el mercado laboral. Es decir, hay una necesidad por un plan de inversión en formación adecuada y continuada, que atienda la demanda de sectores con mayor potencial de automatización y en aquellos sectores de alta tecnología desde la base, generando también con esto, un ambiente que permita una transición de los trabajadores a segmentos menos vulnerables.

Por otro lado, si bien la adopción de nuevas tecnologías que permitan niveles mayores de automatización de nuestras industrias y servicios es un proceso lento, la adaptación de los agentes (firmas, trabajadores, instituciones) también requiere de tiempo para absorber nuevas capacidades e insertarlas efectivamente en nuestras actividades. Y todo indica que esta nueva revolución tecnológica viene a una velocidad mayor respecto a las anteriores y, por lo tanto, nuestro conjunto de capacidades se tornará obsoleto más rápidamente si nada se hace para evitar nuestro propio rezago.

Así, el timing apropiado y la inversión en infraestructura y en nuestro sistema educacional, de formación profesional y de desarrollo de habilidades blandas y digitales tendrían que considerarse en la formulación de políticas públicas que aborden este problema, de manera que nos sea posible luchar contra la precarización del trabajo y que se garantice el máximo aprovechamiento de las capacidades de todos los individuos contribuyendo así a un desarrollo sostenible, inclusivo y con equidad.

Notas

[1] https://noticias.r7.com/tecnologia-e-ciencia/educacao-nao-e-caridade-diz-barack-obama-em-palestra-no-brasil-30052019?fbclid=IwAR3q4VyMpMZuM035jyJm27L_pq3vCuv_quPLp6vf8Tp_Kd76lajK1_pV65M

[2] Frey & Osborne (2013) estiman un 47% del total de empleos en los Estados Unidos con alta probabilidad de substitución como resultado de la automatización de sus procesos productivos. Un estudio posterior desarrollado para el mismo país por la McKinsey Global Institute (2017) destaca que menos del 5% de todas las ocupaciones podrán automatizarse por completo, y alrededor del 60% de todas las ocupaciones tendrían al menos 30% de sus actividades automatizadas. Es decir, más que una extinción de ocupaciones, lo que veremos será una automatización parcial de las mismas al substituir parte de las tareas que las definen.

[3] A 2 dígitos de la Clasificación Nacional (CNAE 2.0) compatible con la Clasificación Internacional ISIC Rev. 4.0.

[4] https://exame.abril.com.br/economia/brasileiro-desempregado-sem-formacao-nao-consegue-nem-trabalhos-basicos/

Referencias

Autor, D. (2014) ‘Skills, education, and the rise of earnings inequality among the “other 99 percent”’, Science, 344(6186), pp. 843–851. Available at: https://dspace.mit.edu/handle/1721.1/96768.

CEPAL (2014) Cambio estructural para la igualdad: Una visión integrada del desarrollo. Santiago de Chile.

Deming, D. J. (2015) The Growing Importance of Social Skills in the Labor Market. 21473. Cambridge. Available at: http://www.nber.org/data-appendix/w21473 (Accessed: 2 September 2018).

Frey, C. B. and Osborne, M. (2013) The Future of Employment on Technology and Employment: How susceptible are jobs to computerisation?, The Oxford Martin Programme on Technology and Employment.

Gierten, D. and Spiezia, V. (2016) ‘New Forms of Work in the Digital Economy’, Oecd Digital Economy Papers, (260), pp. 1–44. doi: 10.1787/5jlwnklt820x-en.

McKinsey Global Institute (2017) A future that works: automation, employment, and productivity. Available at: www.mckinsey.com/mgi. (Accessed: 25 September 2018).