Para el año 2020 se vaticina un escenario internacional complicado para Latinoamérica: ante una caída de la demanda mundial y el desplome de los precios de las materias primas, que fungen como principales productos de exportación de la región. Además de la incertidumbre generalizada que dirige los capitales hacia las potencias económicas y los activos de mayor solidez. En ese contexto, las reglas fiscales de balance presupuestal entran en apuros y vuelven a juego las cláusulas de escape, para retornar a una política fiscal expansiva que reactive la actividad económica.
¿Qué son y cómo funcionan las reglas fiscales?
En primer lugar, es preciso pasar por el qué son y cómo funcionan las reglas fiscales. Koppits[1] y Symansky, conceptualizan dichos instrumentos de la siguiente forma “Una Regla de Política Fiscal es definida, en un contexto macroeconómico, como una restricción permanente sobre la política fiscal, típicamente definida en términos de un indicador del comportamiento fiscal general”[i], en otras palabras, el comportamiento de la política fiscal se ciñe a determinados resultados de un indicador particular, por ejemplo, ‘El gasto público debería aumentar o reducirse en un % determinado, si el crecimiento de los dos últimos trimestres está por debajo o por encima de un nivel particular`.
Ahora bien, quiénes abogaron por la implementación de este tipo de reglas en los países en desarrollo, asociaron la necesidad de utilizar estas herramientas, como respuesta al hecho de que la persecución del objetivo de desarrollo económico, por parte de estos países fue generalmente concomitante con un crecimiento de la deuda pública, cuyos niveles en varias ocasiones se hizo insostenible. Kopits[ii] señala que al identificarse que dicho proceso se relacionaba con el endeudamiento público y con potenciales consecuencias adversas sobre la inversión privada, condujo a que los gobiernos estructuraran programas de término medio para reestablecer la estabilidad y la sostenibilidad macroeconómica, es decir, alcanzar niveles sostenibles de deuda pública y reducir la volatilidad del crecimiento económico.
De tal forma, que según los teóricos de este tipo de normativas una Regla Fiscal resulta pertinente, puesto que sujeta las expectativas de los actores económicos a un comportamiento de disciplina fiscal[2] por parte de los gobernantes, de manera tal, que se eliminan los efectos de desplazamiento de la inversión privada (crowding out) producto de acciones discrecionales con respecto al déficit público.
Bajo este paradigma es que se han estructurado la mayoría de las reglas de este tipo en el mundo, siendo concurrentes con la idea implícita de la neutralidad de la política fiscal. Es decir, los precursores de las reglas fiscales más comunes parten de la siguiente creencia: las deudas en que incurren los gobiernos para financiar su gasto, generan presiones sobre el mercado de ahorro y por ende desplazan la inversión privada, a la vez que implican aumentos futuros en las cargas tributarias, así pues, dichos efectos pueden poner en vilo la sostenibilidad de la propia deuda pública en el tiempo, lo que bajo estos supuestos genera problemas para acceder al financiamiento.
Esta idea de que el gasto público (financiado con deuda) no genera necesariamente aumentos significativos de la actividad económica, y que por el contario trae más problemas de sostenibilidad de la deuda, ha sido fuertemente críticada, entre otras cosas, porque es una hipótesis que requiere de supuestos bastante restrictivos, como por ejemplo, el pleno empleo o que las personas tienen perfecta previsión de sus ingresos futuros[iii]. No obstante, no desarrollaré esto en detalle.
Experiencia latinoamericana
Actualmente se referencian cuatro tipos de Reglas Fiscales (RF) según el objeto[iv]: 1) las que se aplican sobre el Gasto; 2) sobre los ingresos; 3) sobre el balance presupuestario; y 4) sobre el nivel de endeudamiento. La tabla 1, resume la situación en Latinoamérica, allí se puede observar como por lo menos 11 países de la región han tenido algún tipo de RF y se muestra que la mayoría de estas reglas fueron implementadas durante la primera década del presente siglo. También se puede evidenciar como la mayoría carece de una cláusula de escape definida explícitamente, es decir alguna referencia tacita sobre en cuáles momentos se puede dejar de perseguir las metas fiscales de la regla, y en qué condiciones específicas.
Tabla 1: Reglas Fiscales utilizadas en Latinoamérica
Fuente: construcción propia a partir de la información disponible del FMI.
0: no aplica.
Las reglas de Balance Presupuestarios (RFP), son las reglas más popularizadas, fungen como una de las más restrictivas y a la vez son las que tienen más potencialidad como regla de política. Respecto al Balance presupuestario se pueden plantear dos grupos según la metodología aplicada: por un lado, están los que utilizan como indicador de la regla fiscal el Balance presupuestal estructural (o ajustado cíclicamente) y por otro, las que utilizan otro tipo de indicadores de equilibrio presupuestal, que responden a condiciones idiosincráticas. De las 8 economías en las que actualmente la aplicación de esta política está vigente, se encuentra que en el primer grupo clasifican Chile, Colombia, Perú[3]; mientras que en el segundo se encuentran Costa Rica, México, Panamá, Paraguay y Uruguay.
En el primer grupo las metas y el cumplimiento de estas se ciñe al comportamiento del Balance Estructural del Gobierno[4], que es estimado eliminando el componente cíclico del dicho balance, es decir, eliminando la variación temporal de los precios o de fenómenos económicos temporales sobre el ingreso y los gastos. De estos tres países el único que no tiene una cláusula de escape explicita es Chile.
En el segundo grupo cada economía define sus metas y el cumplimiento respecto a una definición propia: en Costa Rica el endeudamiento (balance presupuestal deficitario) solo es permitido para financiar gasto de inversión[5]; México aplica una regla, que acepta un resultado deficitario cuando el crecimiento de la economía está por debajo del tendencial, y un techo para el gasto público cuando el crecimiento corriente sea mayor al de tendencia[6]. Panamá aplica una regla de techo para el déficit presupuestario y tiene una cláusula de escape. Paraguay mantiene un techo y tiene permitido un aumento del déficit hasta el 3% del PIB, cuando el Congreso lo apruebe como consecuencia de una recesión o un desastre nacional. Y Uruguay, quién mantiene un límite nominal de déficit anual para el gobierno, establece dos cláusulas de escape ancladas a la ocurrencia de fenómenos imprevistos y a condiciones que afecten la producción del sector energético.
En ambos grupos las reglas establecidas pretenden generalmente dos objetivos, de manera explícita o implícita: de un lado, garantizar la sostenibilidad fiscal, o de manera clara la sostenibilidad de la deuda pública; y, por otro lado, mantener una política fiscal de estabilización económica, o suavización del ciclo. Sin embargo, dado el desenvolvimiento de las economías, parece que se ha enfatizado más en el primer objetivo dejando de lado o incluso sacrificando el segundo, en gran medida porque el diseño de las reglas en Latinoamérica usualmente no incluye herramientas contra-cíclicas[7] o estabilizadores automáticos, salvo las cláusulas de escape.
Efectos sobre la variación de la deuda como porcentaje del PIB
En el Gráfico 1 se muestra la variación de la deuda del Gobierno Nacional Central (GNC)[8] como porcentaje del PIB para cada uno de los países que actualmente mantienen una RFP. Lo que se puede observar en términos generales es una reducción significativa de las tasas de crecimiento de la deuda del GNC como % del PIB. Es decir, si bien la deuda pública ha venido aumentando su participación en el PIB, dicho crecimiento se ha mantenido en niveles bajos, de tal forma que en promedio después de la implementación de estas reglas en las ocho economías analizadas, la participación de la deuda pública del GNC como % del PIB ha crecido en promedio anual en un 3%, obteniéndose los mejores resultados en Perú, Uruguay y Panamá.
No obstante, también puede observarse que los períodos en los que más se han acelerado las tasas de variación representadas en el Gráfico 1 están asociadas a los principales choques internacionales: por un lado, la crisis financiera de 2008 y por el otro el choque de los precios de las materias primas en 2014, en especial del petróleo y el cobre.
Dichas aceleraciones de la deuda del GNC, también están relacionadas con la utilización de las cláusulas de escape, o la suspensión de las RF para llevar a cabo políticas de reactivación económica, como sucedió en Perú que suspendió la aplicación de la regla en 2009 y 2010. El caso chileno, cuyo gobierno aplicó una cláusula de facto en 2009 para implementar una política contra-cíclica empleando un paquete de estímulos fiscales que alcanzó el 2% del PIB[v]. Costa Rica tuvo que realizar un acuerdo Stand By de carácter precautorio con el FMI para implementar una política de estímulo fiscal en 2009. México por su parte empleo la cláusula de escape en 2010, 2011 y 2012, para enfrentar los efectos de la crisis financiera. Finalmente, Uruguay que empleo la cláusula en 2008, y tuvo que modificarla en 2009, ya que, lo dispuesto en su regla fue superado por las consecuencias sobre la generación de energía, producto de la sequía experimentada en 2008 y sumada a los efectos de la crisis internacional.
Gráfica 1: Variación de la deuda de Gobierno Nacional Central como % del PIB
Fuente: Construcción propia. Datos: CEPAL
La línea roja representa el año en el que se aprobó o implementó la Regla Fiscal
Efectos sobre la estabilización del ciclo económico
Cómo se puede observar en las dos partes del Gráfico 2 es evidente que el principal choque al que se han enfrentado las economías latinoamericanas ha sido la crisis financiera de 2008, y en menor medida la caída del precio de las materias primas en 2014. En general la mayoría de las 8 economías se recuperaron rápidamente de la crisis internacional, no obstante, todas registran una tendencia de desaceleración del crecimiento a partir de 2011.
Gráfica 2: Variación porcentual del PIB (Precios constante)
Fuente: Construcción propia. Datos: Banco Mundial.
CHL: Chile; COL: Colombia; CRI: Costa Rica; MEX: México; PAN: Panamá; PRY: Paraguay; PER: Perú; URY: Uruguay.
Durante la crisis del 2008 solo 5 de las 8 economías analizadas contaban con un RFP, independientemente de su nivel de detalle o desarrollo técnico. Como se mencionó anteriormente, de estas 5 economías todas emplearon sus cláusulas de escape, tanto con las que contaban, como por medio de medidas de hecho. De lo que podría inferirse que las RFP tal y como se han venido implementando solo han funcionado en períodos de estabilidad económica. O en otras palabras su papel no ha sido relevante para estabilizar la economía, y contrario a ello se han tenido que abandonar en períodos de crisis para no incurrir en políticas pro-cíclicas[9] que agudicen la parte decreciente del ciclo.
Posterior a la crisis del 2008 algunas autoridades nacionales han tenido que recurrir a las cláusulas de escape: en primer lugar, Perú que modificó RFP que mantenía desde comienzos del siglo por una ajustada cíclicamente a partir de 2015, tuvo que utilizar sus cláusulas para modificar sus metas estructurales en 2016, 2017 y 2018[vi]. Chile tuvo que modificar su senda de convergencia en 2015. Y Colombia de manera similar modificó su senda el presente año. No obstante, ninguna economía empleó las cláusulas de escape para enfrentar los efectos de la caída de los precios de las materias primas en 2014, asumiendo los efectos sobre la actividad económica y balance externo sin ninguna política que los combatiera.
¿Hacia dónde ir?
El empleo recurrente de estas cláusulas frente a los escenarios de crisis plantea una inquietud sobre la necesidad de la reformulación teórica y técnica de dichas herramientas. Puesto que se puede prever que el 2020 puede significar un escenario totalmente nuevo para las RFP que hasta el momento se han aplicado: caída de los precios de las materias primas y reducción de la liquidez mundial, situación que implicaría un choque combinado para la actividad económica de la región.
Mientras que las RFP ajustadas cíclicamente se fundamentan en el seguimiento de la actividad con respecto al PIB potencial, y por ende a los ingresos y gastos estructurales, así como a los precios de las principales materias de exportación; es preciso mencionar que una RFP que sea contra-cíclica debería emplear como indicadores del comportamiento del ciclo: el comportamiento de la demanda mundial, y los flujos netos de capital. Pero además plantear mecanismos de estabilización de precios de las principales materias primas de exportación, para garantizar estabilización en los ingresos corrientes.
En el caso de los otros tipos de RFP que tienen como indicador un techo de déficit fiscal, ocurre que, si bien una determinada meta de déficit puede servir como ancla para un buen comportamiento en períodos de estabilidad económica, puede ser una política totalmente pro-cíclica en un escenario de crisis, así pues, deberían acompañarse en general de indicadores de seguimiento del ciclo, similares a los planteados en el párrafo anterior.
Por ahora, las RFP en Latinoamérica han contribuido a mejorar la transparencia de la planificación de los ingresos y gastos fiscales, durante los períodos de estabilidad económica; no obstante, falta mucho que tejer respecto al papel de la política fiscal con relación a la estabilización del resultado externo de las economías, el desarrollo productivo de las mismas, los niveles de empleo y por su puesto las herramientas contra-cíclicas (los denominados estabilizadores automáticos)[10].
Mientras tanto, en los escenarios de crisis económica la política fiscal retorna como una herramienta fundamental, que en ningún sentido es neutral. Un paso fundamental hacia un mejoramiento de las RFP consistiría en comprender que dicho rol no solo es relevante en situaciones críticas y por ende la necesidad de incluir esta perspectiva tanto en los elementos teóricos como técnicos de las RFP.
Notas
[1] Es el abanderado mundial de las recomendaciones de implementación y formulación de reglas fiscales.
[2] Actuar siempre, conforme a lo que dictamina la regla.
[3] Es importante señalar que, si bien Perú contaba con una RF desde finales de la década de los 90s, es a partir de una reforma legislativa en 2015 que se implementa el enfoque de Balance Presupuestario Estructural.
[4] Algunos utilizan como objeto el Balance de Sector Público no Financiero, y en otros casos del Gobierno Nacional Central
[5] Esto es una especie de Regla de Oro modificada, es decir los gastos deben ser iguales a los ingresos, exceptuando los gastos de inversión.
[6] Podrían encontrarse varios puntos de convergencia entre este enfoque y el del Balance Estructural, sin embargo, el gasto y el resultado del balance, en el caso mexicano no están cíclicamente ajustados, además de que no se cumplen con otras características institucionales propias de las Reglas basadas en el Balance Presupuestal Estructural.
[7] Se entiende como políticas contra-cíclica a aquellas que intentan suavizar el ciclo económico, es decir, cuando la economía se encuentra en un período de crecimiento, se racionaliza el gasto público y se hace énfasis en el recaudo; a diferencia de cuando la economía se encuentra en un mal momento y se emplean aumentos del gasto para dinamizar la actividad. Por su puesto esto en el corto plazo, lo que no se contrapone con políticas enfocadas a modificar las vulnerabilidades estructurales.
[8] Se utiliza la deuda pública del GNC como un indicador de resultados del primer objetivo, sin embargo, cabe aclara que no todas las reglas emplean como indicador este nivel de deuda, como lo son, por Ejemplo: Perú que emplea como indicador el déficit del Sector Público no Financiero, de manera similar México, entre otros.
[9] Es decir, políticas que agudizan el ciclo económico se gasta mucho cuando la economía esta creciendo, y se reducen los gastos cuando la economía está desacelerada.
[10] Ver recomendaciones de Ffrench-DavisFfrench-Davis, «The Chilean experience with the structural fiscal balance».
Referencias
[i] George Kopits y Steven A. Symansky, Fiscal policy rules, Occasional paper / International Monetary Fund 162 (Washington, DC: International Monetary Fund, 1998), 2.
[ii] George Kopits, «Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?:: SSRN», IMF Working Paper, No. 01/145 (2001), https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=879947.
[iii] Philip Arestis y Malcolm Sawyer, «Reinventing Fiscal Policy», General Economics and Teaching (University Library of Munich, Germany, 5 de junio de 2003), https://econpapers.repec.org/paper/wpawuwpgt/0306004.htm.
[iv] Kopits y Symansky, Fiscal policy rules.
[v] Ricardo Ffrench-Davis, «The Chilean experience with the structural fiscal balance», Cuadernos de Economía 35, n.o SPE67 (enero de 2016): 149-71, https://doi.org/10.15446/cuad.econ.v35n67.52713.
[vi] «Nota de Discusión N° 002-2016 – Reglas fiscales en el Perú | Consejo Fiscal del Perú», accedido 20 de agosto de 2019, https://cf.gob.pe/documentos/notas-discusion/nota-de-discusion-n-002-2016-reglas-fiscales-en-el-peru/.