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INNOVACIÓN Y POLÍTICAS INDUSTRIALES

La innovación es considerada como un factor de extrema importancia para promover el crecimiento económico de las naciones. Aliada a políticas industriales que promuevan transformaciones productivas virtuosas, de aumentos de productividad y con efectos redistributivos que atenúen la desigualdad de nuestros países, la innovación puede también contribuir con el desarrollo económico sostenible e inclusivo de América Latina.

De esta manera, los artículos publicados en este tópico pretenden auxiliar en la comprensión del papel de estas políticas industriales y de la innovación para nuestra región, en una época en que los cambios tecnológicos y las transformaciones digitales son innegables. 

Innovacion y Pol. Industrials
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Medición de la innovación en América Latina

Por Sandra Zárate

Desde hace una década, la innovación ha venido tomando fuerza en América Latina y el Caribe para llegar a ser un tema central en la mayoría de las agendas de los gobiernos con la que se busca potenciar el desarrollo económico en la región. Sin embargo, la popularidad del término innovación ha llevado a su uso indiscriminado y a utilizarlo como calificativo para cualquier acción que implique algún cambio o novedad, haciendo que su significado sea difuso, sin evaluar el valor que realmente se está creando.

 

La definición sobre lo que se considera o no como innovación ha ido evolucionando, dejando de atribuir sólo este significado a objetos tangibles y pasando a definir la palabra en función de lo intangible. Esto ha permitido reconocer la diversidad de actores que pueden obtener resultados innovadores, desde las empresas, los gobiernos, hogares y hasta actores individuales donde la innovación no sólo se limita al mercado.

 

De acuerdo con la nueva versión del Manual de Oslo (MO) [1], la innovación puede entenderse como “un nuevo o mejorado producto o proceso (o combinación de ambos) que difiere significativamente de productos o procesos anteriores de la unidad y que se ha puesto a disposición de potenciales usuarios (producto) o se ha puesto en uso por la unidad (proceso)”. Esta definición amplía su significado a partir del uso de la palabra “unidad”, que se refiere a quien hace las innovaciones, pudiendo ser cualquier tipo de organización o actor individual. En este documento se describe la medición de la innovación que se ha generado para el ámbito empresarial. Así, la innovación que ocurre en este contexto, se describe en función de la definición anterior y se especifica que el producto o proceso de negocio nuevo o mejorado se introduce en el mercado o se pone en uso por la empresa [1].

 

En América Latina y el Caribe la construcción de encuestas que permitieron la creación de indicadores de innovación comenzó en la década de los 90, casi dos décadas después de la aplicación de las primeras encuestas de innovación en países desarrollados. Estas encuestas han tomado como referencia los manuales internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (Oslo y Frascati principalmente) y los regionales de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología (Manual de Bogotá).

Las principales fuentes para la obtención de información necesaria para poder construir los indicadores de innovación han sido las encuestas. Estas  se han estructurado bajo el enfoque de sujeto, es decir, las preguntas se han preocupado más por recabar información sobre las actividades, las relaciones y los recursos que por describir ampliamente los resultados obtenidos. En la medida en que el concepto mismo de innovación ha ido cambiando, las encuestas han incorporado nuevas preguntas y eliminado las que ya no resultan prioritarias para explicar la innovación.

Tabla 1. Aplicación de encuestas de innovación de los países de América Latina y el Caribe

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Fuente: Adaptado de Guillard y Salazar (2017) [2]

Notas: MO: Manual de Oslo: MB, Manual de Bogotá; CIS: Encuesta Comunitaria sobre la Innovación de la Unión Europea; BID: Banco Interamericano de Desarrollo

La tabla 1 muestra resultados de un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo [2]. Este mostró que en los últimos 20 años, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, han realizado al menos un ejercicio de medición de la innovación para el sector de manufactura. Con el tiempo un grupo amplio de países (10) extendieron la medición al sector servicios y un grupo menor (7) han aplicado esta encuesta en otros sectores como agricultura, comercio y servicios, minería, telecomunicaciones, electricidad y gas. Hay que mencionar que la medición de la actividad innovadora de este tipo de sectores coincide con la estructura productiva y la principal actividad económica de los países que los miden.

 

También se aprecian diferencias respecto a los manuales que se toman como referencia para la construcción de los formularios, que principalmente son el Manual de Oslo (MO) y el Manual de Bogotá (MB). A pesar de que ambos manuales proponen medir lo mismo, el enfoque desde el cual se aborda es diferente. El MO surgió en un inicio para dar sugerencias a los países desarrollados sobre como formular encuestas y reunir información para generar indicadores de innovación. Sólo en la tercera [3] y cuarta edición (que hasta ahora empieza a socializarse de manera amplia), se hace referencia puntualmente a cómo abordar la actividad innovadora en países en desarrollo.

 

Por otra parte, el MB propone medir la innovación siguiendo las directrices de la segunda edición [4] del MO pero haciendo una adaptación regional que aborda el enfoque de capacidades de innovación. Este enfoque es fundamental para entender la innovación en la región ya que explica que la adopción de tecnología no es un proceso simple, sino que requiere de otro tipo de capacidades e implica procesos de aprendizaje importantes. En el MB se menciona que la capacidad tecnológica de una firma se basa en su fuerza de trabajo, empleados capacitados, investigadores e ingenieros, la estructura financiera y física, la organización interna, su estrategia comercial, las alianzas con otras firmas y los vínculos con otras entidades [5].

 

Como se observa en la tabla 1, países como Brasil, Chile y México no incorporaron recomendaciones del MB. Esto coincide con que estos son países que pertenecen a la OCDE o son socios estratégicos de esta organización y, por tanto, su prioridad es recolectar información que sea comparable con los indicadores que se miden para países desarrollados, dejando de lado el enfoque de capacidades . Sin embargo, en los debates recientes, los expertos en la medición de la innovación han reconocido la importancia de comprender los factores internos que explican la innovación y sus resultados, lo que llevó a incluir en la nueva versión del MO una sección exclusiva para explicar las capacidades que apoyan las actividades de innovación. Así, se sugiere concentrar la medición en:

 

  • Los recursos controlados por una empresa (fuerza laboral, activos físicos e intangibles, recursos financieros, experiencia, acceso a recursos).

  • Las capacidades generales de gestión de una empresa, incluidas las relacionadas con la gestión de actividades de innovación.

  • Las habilidades de la fuerza laboral y la administración del capital humano.

  • La capacidad de desarrollar y utilizar herramientas tecnológicas y recursos de datos, que proporcionan una fuente de información cada vez más importante para la innovación.

 

Otra de las desafiantes novedades será incorporar los cambios en cuanto a los tipos de innovación. Actualmente los países miden en sus encuestas de innovación cuatro tipos de innovación: i) de producto, ii) de proceso, iii) organizacional y iv) de comercialización.  Ahora la nueva apuesta de la cuarta versión del MO propone cambiar la medición para sólo identificar dos tipos de innovación que se orientan más a un enfoque de objeto:

 

  • Innovación de producto: es un nuevo o mejorado bien o servicio que difiere significativamente de anteriores bienes y servicios de otras empresas y que ha sido introducido en el mercado.

  • Innovación en el proceso de la firma: es un nuevo o mejorado proceso de una o más funciones de la firma que difieren significativamente de procesos anteriores de la firma y que se han puesto en práctica. Distingue distintos tipos de categorías que incluyen lo que anteriormente se refería a la innovación en proceso, marketing y en comercialización: a) producción de bienes y servicios; b) distribución y logística; c) marketing y ventas; d) información y sistemas de comunicación; e) administración y gestión; f) producto y desarrollo de procesos de negocio.

 

En definitiva, cuando hablamos de innovación hay que referimos a algo disruptivo o que implique la mejora continua significativa, por tanto, su medición implica incorporar los cambios constantes en la interpretación del término y en la manera de caracterizar los procesos de innovación, sin restarle valor los esfuerzos previos de medición. Sin duda, el enfoque de capacidades y la redefinición de los tipos de innovación son los cambios más grandes que incorpora la cuarta versión del MO [1]. Será un desafío tanto para aquellos países que no habían dado importancia a los aspectos de capacidades como para los que deben reorganizar la información que ya se recolectaba al respecto, a fin de hacerla comparable con series anteriores y efectivamente mejorar la caracterización del proceso innovador latinoamericano.

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Referencias

[1] OECD/Eurostat (2018), Oslo Manual 2018: Guidelines for Collecting, Reporting and Using Data on Innovation, 4th Edition, The Measurement of Scientific, Technological and Innovation Activities, OECD. Publishing, Paris/Eurostat, Luxembourg. https://doi.org/10.1787/9789264304604-en

[2] Guillard, C., & Salazar, M. (2017). “La experiencia en encuestas de innovación de algunos países latinoamericanos”. Banco Interamericano de Desarrollo. División de Competitividad Tecnología e Innovación.

[3] OCDE, & EUROSTAT. (2005). Manual de Oslo: Guía para la recogida e interpretación. Terceraedición. Grupo Tragsa.

[4] OECD, Eurostat, & European-Commission. (1997). The measurement of scientific and technological activities. Proposed guidelines for collecting and interpreting technological innovation data. Oslo Manual. Paris: European Commission Eurostat Organisation for Economic Co-operation and Development.

[5] Jaramillo, H., Lugones, G., & Salazar, M. (2000). Manual de Bogotá. Normalización de Indicadores de Innovación Tecnológica en América Latina y el Caribe. Bogotá: Tres CulturasEditores Ltda.

Brasil Mais Produtivo – Un programa de promoción de la productividad, en un contexto de desmovilización de la política industrial.

Por Gustavo Campos

En este artículo se presenta el Programa “Brasil Mais Produtivo” como un ejemplo de implementación de política pública para el desarrollo, en un contexto de desestructuración de la anterior estrategia nacional de este tipo, en el que la manufactura y la innovación estaban en el centro.

Después de las elecciones de Brasil de 2014, hubo una inflexión en las políticas de fomento industrial. En una corrida presidencial muy dura, el país salió muy dividido, una escisión que fue fortalecida por el embate de los dos únicos partidos que habían logrado llegar a la presidencia de la República de Brasil desde 1994, es decir, PSDB (Partido Social Demócrata de Brasil) y PT (Partido de los Trabajadores).[1]

Figura 1. fabricación de hilos

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Fuente:  Ehsan Namavar

Esta división se reflejó también en el Congreso Nacional, lo que dificultó en gran medida que cualquier propuesta fuera aprobada, ya que requeriría una mayoría absoluta o relativa. En este sentido, sería aún más difícil intentar elaborar una estrategia de desarrollo, que necesitará de un cierto grado de consenso y estabilidad para que el plan fuera implementado.

Aún más complejo fue el contexto de las cuentas fiscales. La victoria de las elecciones se definió por un discurso atado a que los gobiernos del PT buscaron priorizar la vida de los más pobres, exponiendo que los estratos sociales más vulnerables no pagarían el precio de la crisis económica por la que el país estaba pasando. Sin embargo, el segundo gobierno de Dilma Rousseff comenzó con un cambio muy fuerte hacia medidas de ajuste fiscal muy estrictas. El mensaje para el mercado y para la sociedad brasileña fue muy claro con la designación de Joaquim Levy como el Ministro de Hacienda, lo que resultó en una pérdida de su base social de apoyo.

En secuencia, en diciembre de 2015, empezó el proceso de impedimento de la presidente Dilma, lo que intensificó la crisis política, que dejó al país un año y medio sin definir cuál sería su estrategia de desarrollo. En este sentido, lo que pasó fue un retorno a lo que podemos llamar “atomización de las iniciativas” de las instituciones que estaban involucradas en las políticas industriales anteriores, es decir, los órganos de gobierno y entidades intentaron mantener un rol de acciones relacionadas a sus misiones institucionales, pero sin directrices más generales desde la Presidencia de la República.

Fue en ese contexto adverso que el “Programa Brasil Mais Produtivo” fue desarrollado. Percibiendo una dispersión descoordinada de acciones para las pequeñas y medianas empresas (pymes). El Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior de Brasil (MDIC) y la Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial (ABDI), durante el segundo gobierno de Dilma, coordinaron el Grupo de Trabajo de “Extensionismo” con el objetivo de verificar cuáles eran los instrumentos que las principales instituciones, en el ámbito federal, adoptaban y cómo se podrían mejorar sus resultados por medio de la integración de ellas.

El “extensionismo industrial” puede ser entendido como la capacitación de empresas, en general de tamaño pequeño o mediano, por medio de la aplicación de técnicas gerenciales y operacionales para ampliar la capacidad productiva y la competitividad de estas empresas. Uno de los diagnósticos del grupo fue que había muchas acciones hacia a las empresas, especialmente las que trataban del tema gerencial, pero faltaban aquellas que fueran más prácticas y con resultados más inmediatos desde un punto de vista económico.

Al mismo tiempo, la Confederación Nacional de la Industria de Brasil (CNI), en cooperación con Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), estaban desarrollando un proyecto piloto con los principios del lean manufacturing[2]. Se realizaron evaluaciones en 18 empresas, en 4 estados diferentes, que reflejó un aumento promedio de 42% en la productividad del trabajo en la línea de producción elegida. Con resultados tan positivos, la mayoría de las instituciones participantes del grupo del trabajo decidió apoyar lo que sería una segunda fase piloto, pero en ámbito nacional[3].

 

Así, MDIC, Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones (APEX-Brasil) y ABDI, en cooperación con el Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE) y del SENAI, con apoyo del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), lograron crear lo que se llamó el “Programa Brasil Mais Produtivo” (B+P), que fue lanzado en abril de 2016.

Para la primera fase del Programa, la inversión total fue de aproximadamente US$ 13,6 millones para viabilizar la atención de 3.000 empresas en todo el país. En esta fase, el programa buscaba realizar una consultoría tecnológica en el proceso productivo, de bajo costo, con el objetivo de obtener ganancias crecientes de productividad y reducción en el costo de producción. En este sentido, las mejoras rápidas serían hechas con la utilización de herramientas de con un grado de especificación para cada uno de los sectores productivos elegidos por el Programa.

El foco de esta versión metodológica era la reducción de siete tipos de desperdicios más comunes en el proceso productivo: sobreproducción, tiempo de espera, transporte, exceso de procesamiento, inventario, movimiento y defectos. La consultoría fue de 120 horas por empresa, a un costo total de R$ 18.000,00 por empresa, de los cuales R$ 15.000 eran pagados por las instituciones asociadas del Programa, mientras que las empresas pagaban R$ 3.000,00 en contrapartida, a título de compromiso con el Programa. El asesoramiento fue hecho por consultores del SENAI, lo que garantizó una estandarización de las intervenciones a nivel nacional. Esto fue posible gracias a colaboración del SENAI que posee unidades en todos los estados (más de 20 Institutos de Innovación y 70 institutos de Tecnología).

Para participar del Programa, las firmas tenían que cumplir algunos criterios de elegibilidad. En primer lugar, estas firmas debían hacer parte de uno de los cinco sectores seleccionados conjuntamente por las instituciones, teniendo en cuenta la adherencia y optimización de la aplicación de la herramienta de ; la empleabilidad; el potencial exportador; fuerte presencia de pequeñas y medianas empresas, y relevancia regional. Los cinco sectores eran los siguientes: metalmecánico, vestuario y calzado, madera y muebles, alimentos y bebidas.

En la decisión de cuáles sectores priorizar para la primera fase del Programa, vale destacar que las decisiones del Comité de Orientación Estratégica convergieron con el análisis realizado en 2015 por Squeff y Nogueira, investigadores del IPEA, que presentaron los 12 sectores en el cuartil menos productivo de la economía brasileña: todos los sectores elegidos para la primera fase estaban en este corte del cuartil menos productivo presentado por estos autores[4].     

Según Rocha (2017), una importante ventaja del Programa estaría en la composición en Red. En esta perspectiva, el Programa logró utilizar las diferentes experiencias y capacidades de cada una de las instituciones para la planificación y la implementación de sus acciones. Como las instituciones asociadas poseían diferentes experiencias previas, conocimientos, presupuestos y capital humano diversos, hubo un aumento de los activos que podrían ser utilizados para el desarrollo de la política pública, resultando en una formulación de política más sólida y consistente[5].

Al final de la primera fase, 3000 firmas fueron atendidas y el Programa logró los siguientes resultados:

  • Un 52,11% en el aumento medio de productividad

  • Ganancia media anual estimada en 11,11 veces el valor total invertido; retorno de esta inversión en cinco meses, en promedio; mientras que la empresa recibe, en promedio, el retorno de su inversión en menos de 24 días.

  • Parte de esas empresas tuvieron reducción de movimiento y de calidad, hubo una media de reducción del 59,11% de movimiento de trabajo (1901 empresas tuvieron resultado en este aspecto) y del 61,9% del retrabajo (473 empresas lograron resultados en este corte). [6]

 

En cuanto al aporte de las firmas seleccionadas y atendidas, lo más destacado se encontró en el corte de las empresas de pequeño tamaño, más de la mitad de los cupos fueron para firmas de este tipo, donde se constata la más baja productividad nacional y, en contrapartida, la mayor posibilidad de aumentarla. Por lo tanto, se puede notar una estrategia de desarrollo coherente, que posibilitó efectos positivos de desbordamiento en el encadenamiento productivo y en la calidad del ambiente de trabajo de los empleados.

Adicionalmente, es importante decir que una de las premisas del programa es poseer indicadores y metas mensurables, de manera que fuera factible medir el impacto de la intervención en el momento en que ocurre. Esta premisa proporciona dinamismo al programa, reafirma las premisas de eficiencia planteadas en su concepción y comprueba la eficacia de la iniciativa al término de la intervención.

Para ello, se elaboró, en asociación con el SENAI, un sistema online, alimentado por los consultores diariamente, que permite al equipo del comité técnico acompañar y actuar, con la rapidez necesaria, para garantizar los resultados y asegurar la observancia de las premisas de eficiencia orientadora de la concepción del programa. A partir de ese sistema, se desarrolló un panel de indicadores disponible en el sitio del Programa para el acceso del público en general.

Se destaca también que, antes del fin de la primera fase, ya se establecían alianzas con instituciones externas al programa, como el IPEA[7] y la CEPAL[8], en el sentido de ejecutar su evaluación, incluyendo la evaluación del impacto de la metodología para demostrar estadísticamente los efectos del programa, así como perfeccionar la aplicación de la metodología de manufactura y los procesos institucionales de la implementación de esta política pública.

Por lo tanto, lo que se puede percibir es que hubo un esfuerzo para que el ciclo de la política pública fuese integralmente implementado, logrando un mejor desarrollo y perfeccionamiento de las acciones e instrumentos de fomento. Esto es un avance muy claro al respecto de las políticas que han sido implementadas en los últimos años en Brasil.

Sin embargo, hay limitaciones muy grandes para que Brasil Mais Produtivo y otras acciones logren impactar en la estructura productiva del país, que van desde la falta de escalabilidad por cuestiones de presupuesto, planeamiento y previsibilidad hasta la brecha muy grave en relación a una estrategia más general desde el gobierno central, que logre encadenar las acciones en torno de directrices claras, metas e indicadores para el aumento de las inversiones en la formación de capital del país, el aumento de la productividad, de la calificación profesional y quizás un cambio estructural positivo.

Así, uno de los desafíos del nuevo gobierno de Brasil está justamente en revertir la desarticulación de las acciones de fomento, explicitando claramente cuál es su estrategia para el desarrollo productivo y aprovechar las experiencias de políticas públicas positivas para el crecimiento de la economía brasileña.

 

Referencias

[1] ALMEIDA, RODRIGO (2017),  À SOMBRA DO PODER: BASTIDORES DA CRISE QUE DERRUBOU DILMA ROUSSEFF. São Paulo: Leya, 2017.

[2] El lean manufacturing, también conocido como Sistema Toyota de Producción (STP), se inició en la década de 1950, en Japón, por el grupo empresarial Toyota, que adoptó un nuevo enfoque para la producción con el objetivo de eliminar residuos y otros desperdicios, aplicando técnicas como producción en pequeños lotes, reducción de set up, reducción de existencias, alto foco en la calidad, entre otras (Filho, Moacir &Faria, 2004)

[3]Godinho Filho, Moacir y Flavio César Faria Fernandes (2004), Manufatura Enxuta: uma revisão que classifica e analisa os trabalhos apontando perspectivas de pesquisas futuras, Gestão & Produção, vol. 11, No. 1, abril.

[4] Nogueira, Mauro Oddo (2017), UM PIRILAMPO NO PORÃO, Brasília, IPEA.

[5] Rocha, Daniella Mariano S (2017), GESTÃO EM REDE NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: O CASO DO PROGRAMA BRASIL MAIS PRODUTIVO.

[6] CEPAL/ Ipea (2018), AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO BRASIL MAIS PRODUTIVO, Brasília.

[7] Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.

[8] Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

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