Por Nicolás Segal
Las promesas del proyecto neoliberal
Durante la campaña para las elecciones presidenciales de 2015, el entonces candidato opositor Mauricio Macri prometió que su eventual gestión alcanzaría la “pobreza cero”. Un año después, el presidente Macri aún estaba convencido de poder disminuir la pobreza y pedía ser evaluado por sus avances en la materia. Este año, cuando llegó el momento de disputar su reelección como presidente, había cuatro millones más de personas pobres, con una tasa de incidencia del 35,4% en la población total y del 52,6% en menores de quince años.
El rotundo fracaso en los indicadores sociales es el resultado de una aguda crisis económica inducida por los errores del gobierno. Esta ha sido la visión prevaleciente en el electorado, que recientemente consagró a Alberto Fernández como presidente, con un 48% de los votos en primera vuelta electoral. Su candidatura fue propuesta por Cristina Fernández de Kirchner, quien será vicepresidenta luego de haber sido dos veces presidenta, entre los años 2007 y 2015. La fórmula reunió a la totalidad del espacio político peronista y a las fuerzas progresistas, en rechazo a la orientación neoliberal del actual gobierno.
El principal elemento de política económica causante de los fracasos de la era Macri fue su esquema macroeconómico, caracterizado por la absoluta desregulación del sector externo. La apertura irrestricta a los flujos de capitales fue promovida por el gobierno y su plantel de economistas ortodoxos como una solución definitiva a los dilemas estructurales del país. Durante la campaña electoral del año 2015 que llevó a Macri a la presidencia, este diagnóstico resultó convincente frente a las limitaciones de la economía kirchnerista, un modelo de crecimiento con inclusión social, impulsado por la demanda, que se encontraba restringido por la balanza de pagos.
La Argentina es un país de industrialización tardía y trunca. El crecimiento de sus actividades industriales y comerciales es demandante de divisas, mientras que la oferta de moneda extranjera se debe principalmente al sector primario. Por este motivo, en 2011 comenzaron a presentarse tensiones en la balanza de pagos, luego de la importante recomposición del salario, el nivel de empleo y la extensión de la cobertura previsional que tuvieron lugar durante el ciclo de recuperación que siguió a la crisis del año 2001.
Limitada por el comportamiento de los precios de los bienes exportados respecto a los importados y por la falta de acceso al financiamiento internacional, la gestión económica contenía esas tensiones con restricciones a las salidas de divisas por la cuenta capital y financiera, tanto para empresas como para personas, además de mecanismos de administración de importaciones.
Luego de haber triunfado en segunda vuelta por menos de un 3% de diferencia, Macri impuso un giro de 180º en la orientación de la política económica. Todas las regulaciones de la cuenta capital y financiera fueron eliminadas, tanto para la salida de divisas, como para la entrada. El objetivo era que luego de una corrección inicial del tipo de cambio, una “lluvia de inversiones” motivada por la confianza en un gobierno pro-mercado equilibrara la balanza de pagos. Bajo el signo de reformas estructurales (tributaria, previsional, laboral) se revertiría el déficit fiscal del 5% del PBI hacia el superávit y los precios se estabilizarían mediante un novedoso esquema de metas de inflación que garantizaría la sostenibilidad externa a futuro a través de un tipo de cambio flexible. Finalmente la economía alcanzaría un sendero de crecimiento sostenible, a partir de un nivel salarial más bajo, pero sin restricciones para convertirse en el “supermercado del mundo”, en palabras de Macri.
Ese camino de sueños prometido por el manual de texto ortodoxo resultó una pesadilla que aún no tiene fin.
Una crisis de manual
Por una parte, el Tesoro se demoró en realizar la corrección fiscal y, a través de la rebaja de impuestos y el incremento de transferencias a sectores de altos ingresos, se creó su propio espacio de política para justificar el posterior ajuste del gasto. El gobierno de Macri eliminó retenciones a exportadores y tramos del impuesto a las ganancias de empresas y accionistas, redujo los subsidios a las tarifas de energía y transporte e incrementó las jubilaciones de la cima de la pirámide. Por esas medidas el déficit público alcanzó el 6% del PBI, pero distribuido de manera mucho más regresiva que durante el gobierno anterior. Esa combinación regresiva pero expansiva permitió el éxito de la coalición oficialista en las elecciones legislativas de medio término, a fines del año 2017. Luego comenzó un ajuste aún más regresivo que redujo las jubilaciones y transferencias condicionadas de ingreso a sectores vulnerables, principales partidas del gasto público.
El gobierno anterior había dejado un nivel de deuda en moneda extranjera muy bajo, la tasa de la FED se encontraba en niveles mínimos y para financiar el déficit fiscal el macrismo pudo recurrir al endeudamiento local e internacional, sobre todo en moneda extranjera. Pero el Tesoro tenía necesidad de un flujo de pesos, de modo que el Banco Central tenía que emitir la moneda local a cambio de acumular reservas. Bajo el esquema de metas de inflación, la emisión era esterilizada con títulos a tasas altas, que fomentaban el ingreso de capitales de muy corto plazo en una economía sin regulación de su sector externo.
En definitiva, el Tesoro acumulaba pasivos en dólares y el Banco Central, activos en dólares y pasivos fácilmente convertibles a dólares. En 2018, cuando el Tesoro no tuvo mayor margen en los mercados internacionales para continuar endeudándose, el flujo de capitales se revirtió. Los tenedores de títulos de corto plazo se dolarizaron y generaron una inmensa corrida cambiaria que el Banco Central no pudo frenar. En apenas cuatro meses el tipo de cambio se duplicó nominalmente. La inflación se aceleró y los salarios perdieron poder adquisitivo. La economía entró en recesión y la desocupación superó los dos dígitos, destruyendo rápidamente el empleo precario que se había creado durante los dos primeros años “virtuosos” del ciclo macrista, años en que la deuda fluía y la economía crecía a pesar del sesgo fiscal más regresivo.
Durante la corrida cambiaria, el gobierno acudió al Fondo Monetario Internacional, quien le concedió el mayor préstamo de su historia, USD 57.000 millones, que superan en dieciséis veces la cuota de la Argentina en el organismo. El acuerdo no involucró reformas estructurales, pero incluyó un programa de ajuste fiscal y monetario propuesto por el propio gobierno. Sin embargo, ese ajuste agravó la recesión sin solucionar la fuga, porque no se trataba de un episodio “típico” de corrección de crisis de balanza de pagos por caída de importaciones.
La magnitud de los flujos financieros brutos habilitada por el marco de desregulación externa provocó que la salida financiera de divisas fuera continua. Una vez iniciada la crisis, su contención resultó compleja porque no se trata de compras de divisas sólo de inversores internacionales o grandes fortunas locales. En la corrida también se ponen en juego los ahorros de los hogares en general, dado que la historia monetaria local ha favorecido al dólar como reserva de valor y, en consecuencia, la economía argentina es bimonetaria: se transacciona y se valúa en moneda extranjera a los activos de reserva.
Debido a las sucesivas devaluaciones, la economía se ha sumido en un régimen de alta inflación. Subidas del tipo de cambio son seguidas por incrementos de precios que, conforme el tipo de cambio real se aprecia, generan nuevos incentivos para la corrida. Además, se ven afectadas las expectativas, en la medida en que si los agentes consideran todas las circunstancias de inestabilidad, estas pueden auto-convalidarse en su apuesta por una nueva devaluación.
Sur, paredón y después
El programa del FMI nunca funcionó y las reservas del Banco Central disminuyeron sistemáticamente. Fue particularmente abrupta la salida de dólares de fines de agosto de 2019, luego de que las elecciones primarias mostraran la inclinación del electorado a darle la espalda a la coalición oficialista. La primera reacción del presidente Macri fue culpar al electorado por haber votado al candidato opositor, pero finalmente el Banco Central bajó la última de sus banderas: se prohibieron las compras de dólares de empresas por motivos financieros y de personas por montos superiores a USD 10.000 por mes. Pero ese esquema holgado para los ahorristas individuales también fue insuficiente frente a la magnitud de la corrida y le costó a las reservas una pérdida adicional USD 7 mil millones dirigidos a contener la imagen de Macri hasta la elección. Con su reciente derrota, el límite de compra fue rebajado hasta los USD 200 por mes por persona.
La situación económica que el nuevo presidente enfrentará al asumir el cargo el siguiente 10 de diciembre, es extremadamente delicada. Hay tres agendas inmediatas para atender: la deuda, la situación cambiaria/monetaria y la situación fiscal/social. Cada una de ellas involucra exigencias y posibles soluciones que no son compatibles entre sí en todas sus variantes. La posibilidad de un éxito simultáneo en todas las dimensiones, no depende exclusivamente de la voluntad del próximo gobierno.
Por otra parte, se vive una situación social de emergencia aguda, bajo una recesión, que acumula trece trimestres consecutivos de caída de la actividad. La economía argentina, además, había logrado una recuperación de la crisis de 2001 que no alcanzó a revertir muchas de las condiciones de deterioro estructural, como la alta incidencia del trabajo precario o el déficit de servicios públicos en las periferias urbanas.
Frente a ese panorama de necesidades sociales el gobierno de Macri deja una estadística engañosa de equilibrio fiscal, que fue alcanzado en 2019 gracias a una privatización de activos que no podrá repetirse. A esto se añade la reforma tributaria aprobada por el macrismo, que tiene una aplicación paulatina que hace más intensos sus efectos a partir de 2020. El gobierno de Alberto Fernández tiene por delante una proyección de déficit primario del 1,6% del PBI, al que se añade la pesada mochila de intereses para totalizar 5,2% del PBI del déficit financiero. Sin acceso a mercados internacionales ni locales (el gobierno de Macri incluso hizo un default sobre la deuda en pesos), sin margen para reducir el gasto y con la demanda social de expandirlo, será necesario reunir apoyo político para incrementar la recaudación fiscal de manera progresiva, o bien se deberá monetizar parte del déficit.
Esa cuestión puede complicar la negociación de un nuevo acuerdo con el FMI, que requiere una solución inmediata. La carga relevante de vencimientos con el Fondo empieza en 2021 y es, por la propia ingeniería del acuerdo, directamente inabordable para 2022 y 2023 (USD 45.000 millones en esos dos años). Si bien se presenta más próxima la necesidad de solucionar la deuda privada, que es más gravosa en 2020 (aprox. USD 10.900 en bonos y USD 7.300 en letras de legislación local), lo cierto es que su negociación requiere de un marco de consistencia temporal. De lo contrario, tensiones en la búsqueda de un acuerdo con el FMI podrían obstaculizar la negociación privada, o bien revertir los efectos de una salida exitosa.
Un elemento adverso para el nuevo acuerdo con el Fondo es la posible exigencia de reformas estructurales y/o mayores ajustes. Un elemento favorable es que el organismo y sus accionistas tienen incentivos a cooperar, porque el préstamo a la Argentina representa más de la mitad de la cartera del FMI. Además será necesaria una renegociación de la deuda con acreedores privados. Una salida que no alivie la carga inmediata de intereses y no deje suficiente espacio fiscal para impulsar el crecimiento puede entrampar el desempeño de la economía y las propias posibilidades de pagar los vencimientos de la deuda.
Por último, la inflación de 2019 se aproximará al 54% mientras continúa la pérdida de reservas. Las restricciones a la compra de divisas generan tipos de cambio paralelos y posibilidades de arbitraje que se filtran por las partidas abiertas del balance de pagos (subfacturación de exportaciones, sobrefacturación de importaciones, pagos electrónicos en el exterior, etc.) Ese arbitraje impacta en reservas que tienen escaso margen para reducirse, dado que también son demandadas por el sector público para cubrir los pagos de deuda. La experiencia 2011-2015 mostró que los controles duros a la salida de divisas también reducen su ingreso, pero a diferencia de aquellos años ahora la economía argentina necesita dólares para pagar el endeudamiento externo contraído por el gobierno de Macri.
El gobierno entrante deberá perfeccionar la administración de la cuenta comercial y evaluar los beneficios de pasar a un desdoblamiento cambiario formal, con un tipo de cambio para operaciones comerciales y otro para operaciones financieras. Esto puede reducir el arbitraje e incentivar el ingreso de divisas, con el peligro de que un tipo de cambio financiero muy alto pueda imponer mayores expectativas de depreciación sobre el comercial. Lo fundamental en la elección del régimen cambiario será su capacidad para administrar un nivel razonable de tipo de cambio. La situación requiere que los precios locales aumenten menos que el tipo de cambio y así el tipo de cambio real tenga una ligera apreciación, debido al riesgo de que la inflación se desbande, a la pérdida salarial acumulada de estos últimos cuatro años (-18% real) y al efecto de las depreciaciones sobre la carga de la deuda.
El delicado cuadro que enfrenta la coyuntura argentina anticipa dificultades para recuperar el crecimiento en el corto plazo y, más aún, para hacerlo sobre bases que sean consistentes con una estrategia de desarrollo de largo plazo. En los últimos tiempos se ha desarrollado un contexto de cuestionamiento a los proyectos populares latinoamericanos por el insuficiente dinamismo de sus economías. Sin embargo, el fracaso de la acelerada incursión de la Argentina en el laboratorio de políticas ortodoxas es una señal de alerta. Los daños causados por gobiernos neoliberales pueden ser muy difíciles de revertir.
Fuente de la imagen: www.tripadvisor.es