Por Gustavo Campos
En este artículo se presenta el Programa “Brasil Mais Produtivo” como un ejemplo de implementación de política pública para el desarrollo, en un contexto de desestructuración de la anterior estrategia nacional de este tipo, en el que la manufactura y la innovación estaban en el centro.
Después de las elecciones de Brasil de 2014, hubo una inflexión en las políticas de fomento industrial. En una corrida presidencial muy dura, el país salió muy dividido, una escisión que fue fortalecida por el embate de los dos únicos partidos que habían logrado llegar a la presidencia de la República de Brasil desde 1994, es decir, PSDB (Partido Social Demócrata de Brasil) y PT (Partido de los Trabajadores).[1]
Figura 1. fabricación de hilos
Fabricación de hilos - Fuente: Ehsan Namavar
Esta división se reflejó también en el Congreso Nacional, lo que dificultó en gran medida que cualquier propuesta fuera aprobada, ya que requeriría una mayoría absoluta o relativa. En este sentido, sería aún más difícil intentar elaborar una estrategia de desarrollo, que necesitará de un cierto grado de consenso y estabilidad para que el plan fuera implementado.
Aún más complejo fue el contexto de las cuentas fiscales. La victoria de las elecciones se definió por un discurso atado a que los gobiernos del PT buscaron priorizar la vida de los más pobres, exponiendo que los estratos sociales más vulnerables no pagarían el precio de la crisis económica por la que el país estaba pasando. Sin embargo, el segundo gobierno de Dilma Rousseff comenzó con un cambio muy fuerte hacia medidas de ajuste fiscal muy estrictas. El mensaje para el mercado y para la sociedad brasileña fue muy claro con la designación de Joaquim Levy como el Ministro de Hacienda, lo que resultó en una pérdida de su base social de apoyo.
En secuencia, en diciembre de 2015, empezó el proceso de impedimento de la presidente Dilma, lo que intensificó la crisis política, que dejó al país un año y medio sin definir cuál sería su estrategia de desarrollo. En este sentido, lo que pasó fue un retorno a lo que podemos llamar “atomización de las iniciativas” de las instituciones que estaban involucradas en las políticas industriales anteriores, es decir, los órganos de gobierno y entidades intentaron mantener un rol de acciones relacionadas a sus misiones institucionales, pero sin directrices más generales desde la Presidencia de la República.
Fue en ese contexto adverso que el “Programa Brasil Mais Produtivo” fue desarrollado. Percibiendo una dispersión descoordinada de acciones para las pequeñas y medianas empresas (pymes). El Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior de Brasil (MDIC) y la Agencia Brasileña de Desarrollo Industrial (ABDI), durante el segundo gobierno de Dilma, coordinaron el Grupo de Trabajo de “Extensionismo” con el objetivo de verificar cuáles eran los instrumentos que las principales instituciones, en el ámbito federal, adoptaban y cómo se podrían mejorar sus resultados por medio de la integración de ellas.
El “extensionismo industrial” puede ser entendido como la capacitación de empresas, en general de tamaño pequeño o mediano, por medio de la aplicación de técnicas gerenciales y operacionales para ampliar la capacidad productiva y la competitividad de estas empresas. Uno de los diagnósticos del grupo fue que había muchas acciones hacia a las empresas, especialmente las que trataban del tema gerencial, pero faltaban aquellas que fueran más prácticas y con resultados más inmediatos desde un punto de vista económico.
Al mismo tiempo, la Confederación Nacional de la Industria de Brasil (CNI), en cooperación con Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI), estaban desarrollando un proyecto piloto con los principios del lean manufacturing[2]. Se realizaron evaluaciones en 18 empresas, en 4 estados diferentes, que reflejó un aumento promedio de 42% en la productividad del trabajo en la línea de producción elegida. Con resultados tan positivos, la mayoría de las instituciones participantes del grupo del trabajo decidió apoyar lo que sería una segunda fase piloto, pero en ámbito nacional[3].
Así, MDIC, Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones (APEX-Brasil) y ABDI, en cooperación con el Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE) y del SENAI, con apoyo del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), lograron crear lo que se llamó el “Programa Brasil Mais Produtivo” (B+P), que fue lanzado en abril de 2016.
Para la primera fase del Programa, la inversión total fue de aproximadamente US$ 13,6 millones para viabilizar la atención de 3.000 empresas en todo el país. En esta fase, el programa buscaba realizar una consultoría tecnológica en el proceso productivo, de bajo costo, con el objetivo de obtener ganancias crecientes de productividad y reducción en el costo de producción. En este sentido, las mejoras rápidas serían hechas con la utilización de herramientas de con un grado de especificación para cada uno de los sectores productivos elegidos por el Programa.
El foco de esta versión metodológica era la reducción de siete tipos de desperdicios más comunes en el proceso productivo: sobreproducción, tiempo de espera, transporte, exceso de procesamiento, inventario, movimiento y defectos. La consultoría fue de 120 horas por empresa, a un costo total de R$ 18.000,00 por empresa, de los cuales R$ 15.000 eran pagados por las instituciones asociadas del Programa, mientras que las empresas pagaban R$ 3.000,00 en contrapartida, a título de compromiso con el Programa. El asesoramiento fue hecho por consultores del SENAI, lo que garantizó una estandarización de las intervenciones a nivel nacional. Esto fue posible gracias a colaboración del SENAI que posee unidades en todos los estados (más de 20 Institutos de Innovación y 70 institutos de Tecnología).
Para participar del Programa, las firmas tenían que cumplir algunos criterios de elegibilidad. En primer lugar, estas firmas debían hacer parte de uno de los cinco sectores seleccionados conjuntamente por las instituciones, teniendo en cuenta la adherencia y optimización de la aplicación de la herramienta de ; la empleabilidad; el potencial exportador; fuerte presencia de pequeñas y medianas empresas, y relevancia regional. Los cinco sectores eran los siguientes: metalmecánico, vestuario y calzado, madera y muebles, alimentos y bebidas.
En la decisión de cuáles sectores priorizar para la primera fase del Programa, vale destacar que las decisiones del Comité de Orientación Estratégica convergieron con el análisis realizado en 2015 por Squeff y Nogueira, investigadores del IPEA, que presentaron los 12 sectores en el cuartil menos productivo de la economía brasileña: todos los sectores elegidos para la primera fase estaban en este corte del cuartil menos productivo presentado por estos autores[4].
Según Rocha (2017), una importante ventaja del Programa estaría en la composición en Red. En esta perspectiva, el Programa logró utilizar las diferentes experiencias y capacidades de cada una de las instituciones para la planificación y la implementación de sus acciones. Como las instituciones asociadas poseían diferentes experiencias previas, conocimientos, presupuestos y capital humano diversos, hubo un aumento de los activos que podrían ser utilizados para el desarrollo de la política pública, resultando en una formulación de política más sólida y consistente[5].
Al final de la primera fase, 3000 firmas fueron atendidas y el Programa logró los siguientes resultados:
Un 52,11% en el aumento medio de productividad
Ganancia media anual estimada en 11,11 veces el valor total invertido; retorno de esta inversión en cinco meses, en promedio; mientras que la empresa recibe, en promedio, el retorno de su inversión en menos de 24 días.
Parte de esas empresas tuvieron reducción de movimiento y de calidad, hubo una media de reducción del 59,11% de movimiento de trabajo (1901 empresas tuvieron resultado en este aspecto) y del 61,9% del retrabajo (473 empresas lograron resultados en este corte). [6]
En cuanto al aporte de las firmas seleccionadas y atendidas, lo más destacado se encontró en el corte de las empresas de pequeño tamaño, más de la mitad de los cupos fueron para firmas de este tipo, donde se constata la más baja productividad nacional y, en contrapartida, la mayor posibilidad de aumentarla. Por lo tanto, se puede notar una estrategia de desarrollo coherente, que posibilitó efectos positivos de desbordamiento en el encadenamiento productivo y en la calidad del ambiente de trabajo de los empleados.
Adicionalmente, es importante decir que una de las premisas del programa es poseer indicadores y metas mensurables, de manera que fuera factible medir el impacto de la intervención en el momento en que ocurre. Esta premisa proporciona dinamismo al programa, reafirma las premisas de eficiencia planteadas en su concepción y comprueba la eficacia de la iniciativa al término de la intervención.
Para ello, se elaboró, en asociación con el SENAI, un sistema online, alimentado por los consultores diariamente, que permite al equipo del comité técnico acompañar y actuar, con la rapidez necesaria, para garantizar los resultados y asegurar la observancia de las premisas de eficiencia orientadora de la concepción del programa. A partir de ese sistema, se desarrolló un panel de indicadores disponible en el sitio del Programa para el acceso del público en general.
Se destaca también que, antes del fin de la primera fase, ya se establecían alianzas con instituciones externas al programa, como el IPEA[7] y la CEPAL[8], en el sentido de ejecutar su evaluación, incluyendo la evaluación del impacto de la metodología para demostrar estadísticamente los efectos del programa, así como perfeccionar la aplicación de la metodología de manufactura y los procesos institucionales de la implementación de esta política pública.
Por lo tanto, lo que se puede percibir es que hubo un esfuerzo para que el ciclo de la política pública fuese integralmente implementado, logrando un mejor desarrollo y perfeccionamiento de las acciones e instrumentos de fomento. Esto es un avance muy claro al respecto de las políticas que han sido implementadas en los últimos años en Brasil.
Sin embargo, hay limitaciones muy grandes para que Brasil Mais Produtivo y otras acciones logren impactar en la estructura productiva del país, que van desde la falta de escalabilidad por cuestiones de presupuesto, planeamiento y previsibilidad hasta la brecha muy grave en relación a una estrategia más general desde el gobierno central, que logre encadenar las acciones en torno de directrices claras, metas e indicadores para el aumento de las inversiones en la formación de capital del país, el aumento de la productividad, de la calificación profesional y quizás un cambio estructural positivo.
Así, uno de los desafíos del nuevo gobierno de Brasil está justamente en revertir la desarticulación de las acciones de fomento, explicitando claramente cuál es su estrategia para el desarrollo productivo y aprovechar las experiencias de políticas públicas positivas para el crecimiento de la economía brasileña.
Referencias
[1] ALMEIDA, RODRIGO (2017), À SOMBRA DO PODER: BASTIDORES DA CRISE QUE DERRUBOU DILMA ROUSSEFF. São Paulo: Leya, 2017.
[2] El lean manufacturing, también conocido como Sistema Toyota de Producción (STP), se inició en la década de 1950, en Japón, por el grupo empresarial Toyota, que adoptó un nuevo enfoque para la producción con el objetivo de eliminar residuos y otros desperdicios, aplicando técnicas como producción en pequeños lotes, reducción de set up, reducción de existencias, alto foco en la calidad, entre otras (Filho, Moacir &Faria, 2004)
[3]Godinho Filho, Moacir y Flavio César Faria Fernandes (2004), Manufatura Enxuta: uma revisão que classifica e analisa os trabalhos apontando perspectivas de pesquisas futuras, Gestão & Produção, vol. 11, No. 1, abril.
[4] Nogueira, Mauro Oddo (2017), UM PIRILAMPO NO PORÃO, Brasília, IPEA.
[5] Rocha, Daniella Mariano S (2017), GESTÃO EM REDE NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: O CASO DO PROGRAMA BRASIL MAIS PRODUTIVO.
[6] CEPAL/ Ipea (2018), AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO BRASIL MAIS PRODUTIVO, Brasília.
[7] Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.
[8] Comisión Económica para América Latina y el Caribe.